統籌整合模式下縣級財政扶貧項目資金績效評估研究
論文堡
日期：2024-01-04 17:44:10
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統籌整合模式下縣級財政扶貧項目資金績效評估研究——以河南省桐柏縣為例
本文是一篇高級財務管理論文，本文主要結論如下：（1）桐柏縣 2018 年統籌整合使用財政涉農資金工作整體績效評價結果整體較好。（2）通過對數據的比較、分析、追溯，工作程序類指標所反映出的，扶貧項目實施的事前決策、事中報賬、事后管護等階段，均出現因制度履行不到位的原因而導致的問題，最終影響了項目整體的績效評價。
1 緒論
1.1 選題背景與意義
1.1.1 選題背景
新中國成立以來，扶貧工作一直都是我國民生領域的一項非常重要的工作。經過數十年的不懈努力，我國已從建國之初的“一窮二白”發展到如今即將奪取全面建成小康社會的偉大勝利，扶貧工作可謂是成績斐然。近年來，隨著脫貧攻堅工作進入到了沖刺決勝階段，相關工作進入了深水區，一些深層次的矛盾也逐漸顯現。特別是為扶貧事業提供重要保障的財政資金，不斷暴露出使用效率不高，監管不嚴，甚至被違規使用等問題。
在扶貧工作中，財政資金的投入十分關鍵。財政資金的投入與最終扶貧效果的產出顯著相關。在貧困地區，政府財政通常并不富裕，不可能大量地投入財政資金以滿足扶貧工作的所有要求，因此，如何讓并不充裕的財政涉農資金可以最大限度地發揮效用顯得尤為重要。2015 年，習近平總書記提出了包括“資金使用精準”在內的扶貧工作“六個精準”的要求，這也體現出了財政涉農資金的合理使用對精準扶貧工作最終成效的重要作用，同時也對財政部門更加合理有效地使用涉農資金提出了更高的要求。因此，對財政涉農資金進行績效評價，對提高財政資金的使用成效，進一步完善資金使用過程中的監督管理機制，服務脫貧攻堅最終目標，乃至全面建成小康社會都具有重大意義。
長期以來，由于我國財政涉農資金的投入模式都是由上級政府多部門多頭投入，基層并沒有項目安排和資金使用的自主權，且財政專項資金本身的使用范圍有嚴格的限制，往往導致資金在到達基層之后與當地實際項目執行情況并不相符甚至脫節，經常出現資金重復投入、一個資金使用單位對應多個資金投放管理單位等情況，這種“打醬油的錢不能買醋”的涉農資金投入模式，嚴重影響了財政資金在基層實際項目實施中的使用效率。
為了改變當前這種不合理的財政涉農資金投入模式，2016 年起，我國開始在部分貧困縣試點財政涉農資金“統籌整合使用”的新的資金投入模式，力圖構建“多個渠道引水，一個龍頭放水”的財政涉農資金投入新格局。該模式下，縣級政府具有了扶貧項目的自主審批權，可對中央有關文件列出的二十余項財政涉農資金項目進行統籌整合使用，這極大地增加了基層政府在扶貧資金使用方面的靈活性。2017 年，全國所有貧困縣的財政涉農資金投入方式均開始試點統籌整合模式。
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1.2 文獻綜述
1.2.1 國內相關研究文獻綜述
（1）關于統籌整合使用財政涉農資金模式
榮啟涵，吳晶（2016）等學者從當前“打醬油的錢不能買醋”的財政涉農資金投入模式的弊端，“多個渠道引水，一個龍頭放水”的新的涉農資金統籌整合模式的優勢，貧困縣作為扶貧項目的實施主體要能夠“接得住用得好”，以及進一步加強資金監管等幾個方面對貧困縣涉農資金整合問題做了比較詳細的解釋。林江（2018）等學者從配合了政府部門在農村地區實現“放管服”的改革目標、理順了涉農資金管理職責和權限，提高了縣級財政部門的涉農資金管理水平等角度說明了使用統籌整合模式的好處和意義，也提出了對政策理解不夠深入、可能存在項目審批中的“尋租”行為、各部門間溝通協調不暢等統籌整合模式實施時可能面臨的新問題，最后指出要分類有序推進涉農資金整合工作，建立統籌整合財政涉農資金的長效機制。
（2）關于影響扶貧項目資金績效的問題
在實施統籌整合模式實施過程中出現的一些問題都有可能影響資金的績效評價結果。王安才（2017）、白會川（2018）等一些來自全國不同地區政府部門的學者以具體的貧困縣為案例，站在政府部門的角度談了各地政府統籌整合使用財政涉農資金的不同做法，并提出了一些問題。管孝艷（2018），姚蔚（2017）等學者從水利、銀行等行業角度談了統籌整合使用財政涉農資金中的一些情況。劉曉青（2018）從監察角度統籌整合模式下涉農資金管理使用上的一些問題。但上述文獻都較偏重于從政府和資金管理使用的宏觀角度找問題，多數偏向于講做法和成績，提出的很多問題根源也都偏向于資金結構不夠優化、上級未對資金使用進行考評等方面，與資金在具體項目上的使用績效問題關聯程度較弱。與影響扶貧資金在扶貧項目中的績效關聯性較強的觀點主要有項目審批立項時論證不夠科學充分、項目執行時未及時申請報賬或報賬手續不完備、項目后期管護不到位、部門間溝通協調不充分、項目資金閑置結余等問題。
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2 相關概念及理論基礎
2.1 相關概念
2.1.1 財政涉農資金
財政涉農資金是指中央、省、市、縣等各級政府下達的用于支持農村經濟社會發展的財政資金。主要包括糧食直補、危房改造、農村低保、安全飲水、農村公路修建等二十余項涉及農村教育、衛生、文化、科技等多個領域事業發展的財政資金。
2.1.2 統籌整合使用財政涉農資金
為保障 2020 年全國如期實現脫貧目標，改善以往財政涉農資金使用過程中存在的一些問題，更好地實現財政涉農資金使用效果，2016 年，國務院印發了《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發〔2016〕22 號），劃定了中央預算下達的財政資金中農業技術推廣與服務補助資金、財政專項扶貧資金、農村危房改造補助資金等 20 項允許縣級政府統籌整合使用的資金項目。各省市還可根據實際情況，進一步擴大資金整合范圍和力度。對納入整合使用范圍的財政涉農資金，中央和省、市各有關部門按照原渠道下達，并且不限定資金的具體使用用途，保證項目審批權限完全下放到貧困縣。貧困縣在使用整合財政涉農資金時，要結合脫貧攻堅規劃和各部門專項規劃，瞄準建檔立卡貧困人口，并在農業生產發展和農村基礎設施建設范圍內合理使用資金，做到“資金使用精準”。
2.1.3 財政涉農資金績效
績效是指為實現或完成某一目標所采取的一系列行動和措施所獲得的效果。據此可知，財政扶貧資金績效就是為了實現脫貧、改善貧困地區的貧困現狀等目標，將財政扶貧資金運用到扶貧工作的各方面后所取得的扶貧效果。其綜合反映了財政扶貧資金投入所帶來的減貧效果、經濟效益、社會效益和生態效益等方面對財政扶貧資金進行績效評價有助于政府對自身的決策水平和管理能力有較為客觀的認識，從而對反映出的相關問題進行解決，進而不斷提升扶貧資金管理水平和資金使用效率，持續優化資源配置，降低扶貧開發工作中可能存在的風險;有助于提高政府制定扶貧政策的科學性和合理性，進一步強化財政扶貧資金的減貧效果和各方面效益。
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2.2 理論基礎
2.2.1 公共產品理論
美國經濟學家 samuelson p a①在 1954 年首次提出公共產品的概念，他認為，所謂的公共產品就是一個人對某種產品無論消費多少都不會減少他人對該產品的消費。隨后 colm g（1960）等學者以此為基礎，通過深入研究指出了公共產品的兩大特點：一是非競爭性；二是非排他性。非競爭性是指公共衛生、公共安全等不會因為使用者的增加而影響到他人使用的公共產品所具有的性質。這些公共產品是由國家提供給該國居民享用的，即使居民人數增加了，也不會降低其他人對該公共產品的享有。非排他性是指一個人不會獨占公共產品，其使用公共產品時無法排除其他人的使用。由于公共產品存在非競爭性和非排他性兩個特點，所以使得公共產品的成本高于收益，而且出現“搭便車”的現象，在這種情況下，很難由私人來提供公共產品，因此政府是提供公共產品的主要力量。在貧困地區，政府通過財政資金投入和人力資源等成本的投入，為解決該地區的貧困問題所實施的扶貧項目，可以看作是政府為消費者（貧困戶）提供的公共產品。產品的產出是為客戶服務，而客戶在使用產品時，也可以對該產品的好壞優劣進行評價。該理論為政府利用財政扶貧資金投入建設基礎設施等公共產品提供了依據，也為本文開展相關研究奠定了理論基礎。
2.2.2 關鍵績效指標理論
關鍵績效指標（key performance indicator，kpi）是指那些能反映組織或成員的本質特征或關鍵行為的因素。績效評價工作中的關鍵績效指標法，是指對績效目標中的關鍵因素進行設置、分析，并將該指標作為評價標準，對組織或者成員的工作過程、結果與評價標準進行對比，從而評價其績效水平的方法。簡單地說，關鍵績效指標法是把績效評價簡化為對一些關鍵指標的考核的一種目標式量化評價方法。
1 緒論
1.1 選題背景與意義
1.1.1 選題背景
新中國成立以來，扶貧工作一直都是我國民生領域的一項非常重要的工作。經過數十年的不懈努力，我國已從建國之初的“一窮二白”發展到如今即將奪取全面建成小康社會的偉大勝利，扶貧工作可謂是成績斐然。近年來，隨著脫貧攻堅工作進入到了沖刺決勝階段，相關工作進入了深水區，一些深層次的矛盾也逐漸顯現。特別是為扶貧事業提供重要保障的財政資金，不斷暴露出使用效率不高，監管不嚴，甚至被違規使用等問題。
在扶貧工作中，財政資金的投入十分關鍵。財政資金的投入與最終扶貧效果的產出顯著相關。在貧困地區，政府財政通常并不富裕，不可能大量地投入財政資金以滿足扶貧工作的所有要求，因此，如何讓并不充裕的財政涉農資金可以最大限度地發揮效用顯得尤為重要。2015 年，習近平總書記提出了包括“資金使用精準”在內的扶貧工作“六個精準”的要求，這也體現出了財政涉農資金的合理使用對精準扶貧工作最終成效的重要作用，同時也對財政部門更加合理有效地使用涉農資金提出了更高的要求。因此，對財政涉農資金進行績效評價，對提高財政資金的使用成效，進一步完善資金使用過程中的監督管理機制，服務脫貧攻堅最終目標，乃至全面建成小康社會都具有重大意義。
長期以來，由于我國財政涉農資金的投入模式都是由上級政府多部門多頭投入，基層并沒有項目安排和資金使用的自主權，且財政專項資金本身的使用范圍有嚴格的限制，往往導致資金在到達基層之后與當地實際項目執行情況并不相符甚至脫節，經常出現資金重復投入、一個資金使用單位對應多個資金投放管理單位等情況，這種“打醬油的錢不能買醋”的涉農資金投入模式，嚴重影響了財政資金在基層實際項目實施中的使用效率。
為了改變當前這種不合理的財政涉農資金投入模式，2016 年起，我國開始在部分貧困縣試點財政涉農資金“統籌整合使用”的新的資金投入模式，力圖構建“多個渠道引水，一個龍頭放水”的財政涉農資金投入新格局。該模式下，縣級政府具有了扶貧項目的自主審批權，可對中央有關文件列出的二十余項財政涉農資金項目進行統籌整合使用，這極大地增加了基層政府在扶貧資金使用方面的靈活性。2017 年，全國所有貧困縣的財政涉農資金投入方式均開始試點統籌整合模式。
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1.2 文獻綜述
1.2.1 國內相關研究文獻綜述
（1）關于統籌整合使用財政涉農資金模式
榮啟涵，吳晶（2016）等學者從當前“打醬油的錢不能買醋”的財政涉農資金投入模式的弊端，“多個渠道引水，一個龍頭放水”的新的涉農資金統籌整合模式的優勢，貧困縣作為扶貧項目的實施主體要能夠“接得住用得好”，以及進一步加強資金監管等幾個方面對貧困縣涉農資金整合問題做了比較詳細的解釋。林江（2018）等學者從配合了政府部門在農村地區實現“放管服”的改革目標、理順了涉農資金管理職責和權限，提高了縣級財政部門的涉農資金管理水平等角度說明了使用統籌整合模式的好處和意義，也提出了對政策理解不夠深入、可能存在項目審批中的“尋租”行為、各部門間溝通協調不暢等統籌整合模式實施時可能面臨的新問題，最后指出要分類有序推進涉農資金整合工作，建立統籌整合財政涉農資金的長效機制。
（2）關于影響扶貧項目資金績效的問題
在實施統籌整合模式實施過程中出現的一些問題都有可能影響資金的績效評價結果。王安才（2017）、白會川（2018）等一些來自全國不同地區政府部門的學者以具體的貧困縣為案例，站在政府部門的角度談了各地政府統籌整合使用財政涉農資金的不同做法，并提出了一些問題。管孝艷（2018），姚蔚（2017）等學者從水利、銀行等行業角度談了統籌整合使用財政涉農資金中的一些情況。劉曉青（2018）從監察角度統籌整合模式下涉農資金管理使用上的一些問題。但上述文獻都較偏重于從政府和資金管理使用的宏觀角度找問題，多數偏向于講做法和成績，提出的很多問題根源也都偏向于資金結構不夠優化、上級未對資金使用進行考評等方面，與資金在具體項目上的使用績效問題關聯程度較弱。與影響扶貧資金在扶貧項目中的績效關聯性較強的觀點主要有項目審批立項時論證不夠科學充分、項目執行時未及時申請報賬或報賬手續不完備、項目后期管護不到位、部門間溝通協調不充分、項目資金閑置結余等問題。
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2 相關概念及理論基礎
2.1 相關概念
2.1.1 財政涉農資金
財政涉農資金是指中央、省、市、縣等各級政府下達的用于支持農村經濟社會發展的財政資金。主要包括糧食直補、危房改造、農村低保、安全飲水、農村公路修建等二十余項涉及農村教育、衛生、文化、科技等多個領域事業發展的財政資金。
2.1.2 統籌整合使用財政涉農資金
為保障 2020 年全國如期實現脫貧目標，改善以往財政涉農資金使用過程中存在的一些問題，更好地實現財政涉農資金使用效果，2016 年，國務院印發了《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發〔2016〕22 號），劃定了中央預算下達的財政資金中農業技術推廣與服務補助資金、財政專項扶貧資金、農村危房改造補助資金等 20 項允許縣級政府統籌整合使用的資金項目。各省市還可根據實際情況，進一步擴大資金整合范圍和力度。對納入整合使用范圍的財政涉農資金，中央和省、市各有關部門按照原渠道下達，并且不限定資金的具體使用用途，保證項目審批權限完全下放到貧困縣。貧困縣在使用整合財政涉農資金時，要結合脫貧攻堅規劃和各部門專項規劃，瞄準建檔立卡貧困人口，并在農業生產發展和農村基礎設施建設范圍內合理使用資金，做到“資金使用精準”。
2.1.3 財政涉農資金績效
績效是指為實現或完成某一目標所采取的一系列行動和措施所獲得的效果。據此可知，財政扶貧資金績效就是為了實現脫貧、改善貧困地區的貧困現狀等目標，將財政扶貧資金運用到扶貧工作的各方面后所取得的扶貧效果。其綜合反映了財政扶貧資金投入所帶來的減貧效果、經濟效益、社會效益和生態效益等方面對財政扶貧資金進行績效評價有助于政府對自身的決策水平和管理能力有較為客觀的認識，從而對反映出的相關問題進行解決，進而不斷提升扶貧資金管理水平和資金使用效率，持續優化資源配置，降低扶貧開發工作中可能存在的風險;有助于提高政府制定扶貧政策的科學性和合理性，進一步強化財政扶貧資金的減貧效果和各方面效益。
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2.2 理論基礎
2.2.1 公共產品理論
美國經濟學家 samuelson p a①在 1954 年首次提出公共產品的概念，他認為，所謂的公共產品就是一個人對某種產品無論消費多少都不會減少他人對該產品的消費。隨后 colm g（1960）等學者以此為基礎，通過深入研究指出了公共產品的兩大特點：一是非競爭性；二是非排他性。非競爭性是指公共衛生、公共安全等不會因為使用者的增加而影響到他人使用的公共產品所具有的性質。這些公共產品是由國家提供給該國居民享用的，即使居民人數增加了，也不會降低其他人對該公共產品的享有。非排他性是指一個人不會獨占公共產品，其使用公共產品時無法排除其他人的使用。由于公共產品存在非競爭性和非排他性兩個特點，所以使得公共產品的成本高于收益，而且出現“搭便車”的現象，在這種情況下，很難由私人來提供公共產品，因此政府是提供公共產品的主要力量。在貧困地區，政府通過財政資金投入和人力資源等成本的投入，為解決該地區的貧困問題所實施的扶貧項目，可以看作是政府為消費者（貧困戶）提供的公共產品。產品的產出是為客戶服務，而客戶在使用產品時，也可以對該產品的好壞優劣進行評價。該理論為政府利用財政扶貧資金投入建設基礎設施等公共產品提供了依據，也為本文開展相關研究奠定了理論基礎。
2.2.2 關鍵績效指標理論
關鍵績效指標（key performance indicator，kpi）是指那些能反映組織或成員的本質特征或關鍵行為的因素。績效評價工作中的關鍵績效指標法，是指對績效目標中的關鍵因素進行設置、分析，并將該指標作為評價標準，對組織或者成員的工作過程、結果與評價標準進行對比，從而評價其績效水平的方法。簡單地說，關鍵績效指標法是把績效評價簡化為對一些關鍵指標的考核的一種目標式量化評價方法。
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3 桐柏縣統籌整合使用財政涉農資金工作的績效評估體系
3.1 桐柏縣統籌整合使用財政涉農資金工作的現狀
3.1.1 桐柏縣基本情況介紹
3 桐柏縣統籌整合使用財政涉農資金工作的績效評估體系
3.1 桐柏縣統籌整合使用財政涉農資金工作的現狀
3.1.1 桐柏縣基本情況介紹
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3.1.2 扶貧工作的籌資方式
3.1.2 扶貧工作的籌資方式
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4 績效評估工作中發現的問題及原因分析
4.1 績效評估工作中發現的問題
4.1.1 部分項目后期管理制度執行不嚴
4 績效評估工作中發現的問題及原因分析
4.1 績效評估工作中發現的問題
4.1.1 部分項目后期管理制度執行不嚴
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4.1.2 部分項目違反了財經制度
4.1.2 部分項目違反了財經制度
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5 做好統籌整合使用財政涉農資金工作的對策
5.1 強化制度執行和監管
5.1.1 嚴格落實現有制度機制
制度是系統運行的基石，在項目運行的全流程，要嚴格遵守現有的制度，尤其是項目決策和項目后期管護環節，要重點加強監管。對不涉及制度的環節，如金融扶貧項目實施后的政策宣講，也要通過工作程序或項目實施辦法等方式予以規范，確保不漏項。同時，對于涉及違反財務制度等行為，要予以規范，必要時可采取培訓學習的方式，提前對項目運行中可能出現的風險點進行防范。加大紀檢監察部門的監督執紀問責，通過強力手段規范涉農資金整合使用工作中各方參與者的行為。對于帶貧能力弱、群眾反響不好的項目，符合條件的，要用好現有的項目調整制度，及時對有關項目進行動態調整，保證全局性工作不因個別項目出現差錯而受到影響。
5.1.2 持續完善和填補現有制度空缺
堅持問題導向，對統籌整合使用財政涉農資金工作中發現的問題要深入分析原因，及時整改，并將合適的整改措施及時形成制度，對現有的制度機制形成完善和補充。如建立統籌整合財政涉農資金負面清單制度，綜合分析查找以往實施過的扶貧項目中，績效結果較差的項目，建立負面清單，并明確統籌整合資金不得用于形象工程、政績工程等。嚴防將頭籌資金用在非扶貧工作上。又如建立扶貧項目環境影響評價制度，結合不同地區、不同時段的環境保護工作重點，結合當地實際，組織專業人員，對相關扶貧項目進行環境影響評價，相關的評價結果將作為今后進一步改進財政扶貧項目投資、服務社會經濟發展、探索符合當地實際的新的扶貧路徑的重要參考，著力解決好以往工作中產業發展與環境保護間難以兼顧的頑疾。
5 做好統籌整合使用財政涉農資金工作的對策
5.1 強化制度執行和監管
5.1.1 嚴格落實現有制度機制
制度是系統運行的基石，在項目運行的全流程，要嚴格遵守現有的制度，尤其是項目決策和項目后期管護環節，要重點加強監管。對不涉及制度的環節，如金融扶貧項目實施后的政策宣講，也要通過工作程序或項目實施辦法等方式予以規范，確保不漏項。同時，對于涉及違反財務制度等行為，要予以規范，必要時可采取培訓學習的方式，提前對項目運行中可能出現的風險點進行防范。加大紀檢監察部門的監督執紀問責，通過強力手段規范涉農資金整合使用工作中各方參與者的行為。對于帶貧能力弱、群眾反響不好的項目，符合條件的，要用好現有的項目調整制度，及時對有關項目進行動態調整，保證全局性工作不因個別項目出現差錯而受到影響。
5.1.2 持續完善和填補現有制度空缺
堅持問題導向，對統籌整合使用財政涉農資金工作中發現的問題要深入分析原因，及時整改，并將合適的整改措施及時形成制度，對現有的制度機制形成完善和補充。如建立統籌整合財政涉農資金負面清單制度，綜合分析查找以往實施過的扶貧項目中，績效結果較差的項目，建立負面清單，并明確統籌整合資金不得用于形象工程、政績工程等。嚴防將頭籌資金用在非扶貧工作上。又如建立扶貧項目環境影響評價制度，結合不同地區、不同時段的環境保護工作重點，結合當地實際，組織專業人員，對相關扶貧項目進行環境影響評價，相關的評價結果將作為今后進一步改進財政扶貧項目投資、服務社會經濟發展、探索符合當地實際的新的扶貧路徑的重要參考，著力解決好以往工作中產業發展與環境保護間難以兼顧的頑疾。
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6 結論
本文以案例研究方法為核心，在大量閱讀相關文獻基礎上，收集整理桐柏縣2018 年統籌整合使用財政涉農資金有關項目數據，通過現場調研、專家訪談等形式，所掌握的信息進行全面分析，設計出績效評價指標體系，并對每個項目分別進行打分、匯總。通過對相關數據的分析，發現桐柏縣 2018 年統籌整合使用財政涉農資金工作中存在的一些問題，分析原因，并提出對策建議。本文主要結論如下：
（1）桐柏縣 2018 年統籌整合使用財政涉農資金工作整體績效評價結果整體較好。
（2）通過對數據的比較、分析、追溯，工作程序類指標所反映出的，扶貧項目實施的事前決策、事中報賬、事后管護等階段，均出現因制度履行不到位的原因而導致的問題，最終影響了項目整體的績效評價。
（3）部分評分類指標所反映出的財政資金對高獲得感的項目投入不足、部分項目帶貧能力較差、政策宣講不到位，以及訪談過程中發現的決策者熱衷于搞“大項目”等問題，反映出了決策者以人為本的思想還有所欠缺，治理水平還有待提升。
（4）在扶貧項目的選擇及貫徹可持續發展理念方面暴露出的問題，其根源在于上級對貧困縣的扶持力度還有所不足。
（5）針對相關問題的原因，提出了在項目運行的全過程切實加強制度執行與監管、提升決策者的治理能力、上級應加大對貧困縣的扶持力度共同推進“放管服”、探索脫貧攻堅新途徑等四個方面的建議。
參考文獻（略）
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