公共政策視角下城市口袋公園建設構想

　　1概念解讀

　　1.1公共政策

　　1.1.1傳統政、經、法學科視角解讀。在政治學領域，針對公共政策已經產生了一門專門的學科——公共政策學，西方公共政策學界的主要觀點集中于主體、客體、內容各個方面。主體主要指政府決定做或不做的事情就是公共政策，客體是指公共政策是對全社會的價值進行權威性的分配，內容是指公共政策具有目標、價值與策略的大型計劃。《布萊克法律詞典》中，公共政策是指不能有對公眾產生損害的趨勢或者違背公共利益的法律原則。公共政策在法律角度上也是一種重要的規范性聲明，表達了一種社會公共利益為上的重要社會觀點，在這個角度上也可以說，公共政策是法律的淵源。因此，公共政策在部門法領域也成為了指導部門法的法律原則。

　　經濟學界對公共政策主要從主體、客體以及內容3個維度進行解讀。在主體方面，制度經濟學也認同政治學領域的看法，認為公共政策的主體主要是政府。在客體方面，制度經濟學強調公共政策針對的是共同體而不是個體的公共政策。在內容方面，制度經濟學強調公共政策是自上而下的、強制性的對于共同體進行政治性的整體協調。

　　1.1.2跨學科融合——城鄉規劃視角解讀。公共政策中的“公共”在多樣化的語境下也有多樣化的釋義，因此公共政策在不同的學科環境背景下也會有不同的解釋與理解，尤其在當前跨學科發展的背景下，跨學科融合理解尤為重要。城鄉規劃本身作為一門具有多學科交叉融合背景的學科，在某些特定環境下其本身甚至可以等同為公共政策，以自身作為工具對城市的發展進行建設、管理。

　　1.2口袋公園

　　口袋公園英文名為vest—pocketpark，口袋主要為了體現小、便捷、靈活等特征，顧名思義口袋公園主要是靈活放置于城市各個公共空間中為公眾提供便捷的生態休閑服務的面積較小的街頭綠地。口袋公園的概念最早是風景園林師羅伯特·宰恩（robertzion，1921－2000）提出的，其原型是建立散布在高密度城市中心區的呈斑塊狀分布的小公園（midtownpark），其面積小，與交通流線（車行與步行）分離，易于到達，是一個尺度宜人、遠離噪聲、圍合而有安全感的戶外開放空間。

　　1.3口袋公園的公共政策屬性

　　1.3.1空間的公共性。口袋公園在城市綠地分類規劃中屬游園一類，也是屬于需精細設計的公共空間，其空間的公共屬性是此類空間的社會性本質。口袋公園的誕生就是為了提高在綠地空間方面對公眾的服務，其社會意義很大一方面是在體現社會公平正義上。

　　1.3.2利益的補償性。當公共政策不再只停留在理論階段，需要向實踐階段轉變時，公共政策在不同的實踐階段就是不同利益群體的博弈階段。公共綠地供給不足是近些年公眾需求上升與政府管理決策失誤矛盾下的常見現象。中央政府的綠地總體控制要求、地方政府的經濟發展需求短視與公眾的公共綠地服務需求提升，這三者之間的利益博弈最終導致的結果多半為實際上公共綠地供給的缺失。而口袋公園由于其面積小、靈活性高、數量多、適應性強等特點，可以對公眾公共綠地利益缺失進行補償。

　　1.3.3服務的針對性。由于面積的限制，口袋公園必然是區域性服務，首先要在調查區域內人流量的基礎上對其服務范圍進行針對性建設。

　　當前，我國在公園設計方面已經有專類公園設計的意識與許多實踐，比如：體育公園、健康公園、各類其他主題公園等，口袋公園的主題針對性十分有必要。當公園面積足夠小時，數量必然增多，從而難以滿足進行細分設計的條件，因此，需要重視使用人群的劃分與針對性設計。

　　2口袋公園相關公共政策分析

　　2.1強制性政策與引導性政策

　　當前，我國關于口袋公園的強制性法規政策仍在探索中，與德國、日本等各項規劃草案與保護條例相比，我國當前比較權威的發布于2021年6月7日的《國務院辦公廳關于科學綠化的指導意見》更加柔性，應當屬于具有強制性意向的引導性政策。國務院政策例行吹風會表明，下一步住房和城鄉建設部將認真落實《意見》要求，指導各地編制城市綠化規劃，完善城市綠地系統，建設分布均衡的公園體系，持續促使社區公園、口袋公園、小微綠地數量不斷增加，實現居民出行“300m見綠、500m見園”的目標。

　　2.2城市綠地系統規劃

　　在城市管理與發展的角度來看，城市規劃本身就可以看作為一項城市公共政策，是一個平衡處理城市在建設、管理、發展中的各類矛盾以及保障公共利益最大化的工具。而在城市總體規劃編制中，城市綠地系統規劃是不可或缺的一項。城市綠地系統規劃能夠將有關城市公共綠地空間的各類政策與公眾需求協調處理，并將各類綠地空間在城市中串聯起來，構成完善的城市綠化系統。口袋公園建設也是城市綠地系統規劃中重要的一環，在建設密度上首先要滿足城市綠地體系的建設要求，其次要在點、線、面3個層次上符合城市公園網絡體系的建設要求。

　　2.3當地專項公園建設政策

　　除去上級政府的各類綠地指導意見和本城市的城市總體規劃以外，當地政府的專項公園規劃與建設政策也是指導建設口袋公園的公共政策之一。在上級政府的指導下，許多地方政府都發布了地方性口袋公園建設政策。如《青島市口袋公園規劃建設管理規定》等，為口袋公園的規范化建設提供了更加完善、細致的標準。當政策更加具體化、可落實，口袋公園的建設才能更加蓬勃發展。

　　3口袋公園當前建設問題淺析

　　3.1空間配置與供需關系

　　通過對公共政策概念解讀，不難得出“公共”是其理論與實踐的核心，保障公共利益是公共政策發布與實施的出發點。口袋公園作為一種公共服務空間，帶有顯著的“公共”性質，其空間配置的合理性對于不同社會群體享有綠地空間資源服務的公平性有很大的影響。在原來增量規劃的時代，城市口袋公園的建設更加強調數量，而非空間配置合理與否。在當前存量規劃的背景下，通過不同公眾群體需求來精細化確定口袋公園供給數量，并在此基礎上合理進行空間配置。

　　3.2空間屬性與社會屬性

　　由于口袋公園本身面積多狹小，多處于幾個空間的交匯處。從中觀層面上看，其物質空間屬性本身就是在大空間中的交疊小空間，一般來說，這類交疊的碎片空間是消極的、不受關注的，甚至是被廢棄的失落空間。從社會空間屬性上看，荒廢的、不受關注的原空間是未加修飾的，是需要在大空間中被“再創造”的小空間。符合不同人民群眾需求的原空間再創造才是具有公共服務性質的社會公共空間。在存量規劃背景下，如何將有限土地資源盤活，是當前規劃的一個重要問題。然而，在城市口袋公園建設中，這類失落空間的空間屬性與社會屬性轉換率并不高。

　　3.3公眾參與的必要與缺失

　　“公共”是公共政策這一概念的核心，顯而易見，公眾參與是需要貫穿于一項公共政策的提出到落地實施的全過程。一項公共政策的提出就是試圖解決一些公眾問題，此時公眾已經被動參與，在此項政策進行公示與實施的階段，則是需要公眾的主動參與。只有公眾參與的公共政策，才有可能最大程度保障公眾權益，甚至對一些弱勢群體進行利益傾斜

　　，保障社會正義。然而在真正實施階段，公眾參與的缺失是公共政策落地不實與效果不顯著的重要原因。由于我國歷史傳統等原因，我國民眾的“主人翁”意識、公眾參與意識發展較遲緩，除此之外，制度層面的缺陷導致公民對公共綠地空間需求的忽視，以及公民的機會主義傾向，都是我國當前公共政策中公眾參與缺失的重要原因。

　　3.4主題建設的重要與必要性

　　不同的城市由于不同的地理區位、政治經濟水平、歷史人文環境等，都有其自身獨特的城市底色與城市氣質，在凸顯城市特色方面，口袋公園擁有數量龐大、設置靈活、契合周邊環境等優勢。因此，口袋公園結合周邊環境與人文特色進行主題建設，編織具有當前城市特色的城市口袋公園體系，是十分重要且必要的。例如，2021年湖北省襄陽市在建或已經建成的3座具有代表性主題口袋公園：襄州區園林路戒毒主題公園、樊城區清河口鐵路主題公園、襄州區老西灣郊野濕地公園，都充分契合周邊景觀環境與歷史人文氛圍進行主題建設，提升口袋公園特色與辨識度。

　　4今后口袋公園建設提升策略

　　4.1法規與政策層面

　　4.1.1建立強制性與引導性的法規制度。當前由于城市口袋公園的社會意義、生態意義、經濟意義顯著，我國對于口袋公園的研究與實踐越來越多，然而具體相關的法規制度仍然有所缺失。由于口袋公園土地資源價值和公共服務性質，仍需要建立一些強制性的制度，如建立有效的地方小微綠地空間監督制度等。各級政府也要建立各類鼓勵性、引導性制度，以更加具體化、條例化的政策引導城市口袋公園建設。

　　4.1.2鼓勵保障型、參與型地方政策。要提供明確的政策保障，將口袋公園建設與公眾綠地權益保障和城市雙修等其他重要政策進行關聯，從而有效地保障在公共政策支持下口袋公園得以長期穩定發展。與此同時，地方政策也應盡量采取多元化、鼓勵性手段，提高公眾參與口袋公園建設意識，如襄陽市有關部門多次開展了“市民身邊微空間改造試點選址意見征求”活動。

　　4.2規劃與設計層面

　　4.2.1規劃先決要求——“以需定供”。當前，口袋公園的數量供需矛盾、空間配置不合理等問題的最核心原因就是數量問題。進行規劃前需要首先解決的就是確定數量、規模以及范圍，在存量時代，有限的國土空間資源要求我們必須采取“以需定供”的原則來緩解供需矛盾。

　　4.2.2設計理念選擇——“人本”與“交往”。在進行口袋公園空間設計中，以人為本始終是作為設計師理念的基石。關注人的需求，尤其是關注限定區域的公眾需求進行針對性的設計，才是一個好的設計應有的體現。口袋公園建設目的之一，就是通過空間品質的改善提升來促進人們對公共空間的使用，從而提升城市活力。在進行口袋公園的設計時，應注重對交往空間理論的運用，提升公共空間中公眾的社會交往互動頻率。

　　4.3社會與空間層面

　　4.3.1體現公平正義。公平正義一直以來都是從古至今社會各領域討論的主題，是社會公共空間服務質量評價的重要標準。公共政策本身就包含公平正義的涵義，在作為公平分配社會價值、為公眾爭取最大公共利益的公共政策指導下，口袋公園的建設需要在空間配置結構、服務范圍及公眾享受綠地權益等方面體現社會公平正義。

　　4.3.2存量空間轉化。在存量規劃的背景下，有限的土地資源要求政府做到精明規劃。因此，對于規劃交接區域產生的邊界空間，以及由于社會經濟發展導致的公共空間功能消退而產生的失落空間，要盡量在各級公共政策的引導下進行空間轉化，將其轉變為經濟性的、見縫插針的口袋公園。如中央政府的《國務院辦公廳關于科學綠化的指導意見》，要求指導各地編制城市綠化規劃，推進城市生態修復，對城市受損山體、水體和廢棄地等進行科學復綠。

參考文獻（略）

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