重慶高速公路行政管理體制改革分析——以L區為例

本文是一篇mpa論文，本文研究了重慶市l區高速公路行政管理體制改革的實踐，旨在還原整個改革的過程，總結出重慶市高速公路行政管理體制改革的重要性和必要性。
一、核心概念及理論基礎
（一）核心概念
1.高速公路

高速公路定義為封閉的，單向具有兩個或兩個以上車道，雙向路中央有固定寬度的分隔區域，設有收費出入口和服務區，具有完備的服務管理設施和交通安全設施，統一控制進出，專為機動車提供快速通行條件的公路。在中國，高速公路可以作兩種分類，一是收費還貸型，二是收費經營型。收費還貸型是指縣級以上交通主管部門通過向社會、企業或個人借貸，用有償集資的方式建設而成的高速公路。收費還貸型是指通過國內外組織，普遍為國企或央企投資而建成，依照公路法規定，持有還貸收費權的高速公路。
高速公路擁有社會屬性和自然屬性兩種屬性。一是自然屬性。作為基礎道路設施，其本質也是一種生產資料，與生產力的結合、聯系，可以為市場經濟的快速發展提供有力的支持。在高速公路運營管理時，不會誕生勞動產品，而由于勞動對象的存在，其屬性和形態會造成道路自身及附屬設施產生損耗，且將缺耗的價值逐步轉移至服務對象上。二是其社會屬性。其中涵蓋公益性與商品性，從本質上來看，高速公路屬公共產品的概念，具有極強的社會公益性。中國一般高速公路由國企建設和管理運營，其國企背景的公益性具有穩定的投資建設資金和足額的管理運營費用，在高速公路的發展規劃和經營管理中，必須確保其公共效益得以全面發揮其經濟作用和使用價值，把高速公路當作一種商品是合理的，其為通行其中的駕駛員和車輛提供有償的服務，謀求一定的社會經濟效益。綜上，在我國經濟制度的大背景下，按照高速公路的自然屬性和社會屬性要求，對其基礎設施的投資建設和管理必須堅持以政府為主導，實行統一的專業化管理體制。
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（二）理論基礎
1.公共組織理論
20世紀初，韋伯和f.w.泰勒等人的著作為傳統公共組織（行政組織）理論奠定了基礎，他們將“官僚制”作為公共組織的最佳表現形式，并將規則、精確性和專業分工視為其組織結構和生產力的關鍵。20世紀70年代以來，“理性人假設”、“交換范式”、“公共選擇”等概念被引入公共行政話語體系，使得公共行政的組織理論發生了變化，轉向了關注政策目標選擇、公共服務運作方法、效率和回應性的公共管理觀。此外，還強調要利用私人組織的管理技術來改進政府的效率，以便高效地運用公共資源為社會提供有效的公共服務。
當前，公共組織領域的研究范圍涉及到多個方面，包括公共組織的特征、類型及其與私人組織的關系，公共部門戰略管理，公共部門人力資源管理，公共部門的績效管理，實踐公共組織的變異和權力制約，以及公共組織領導行為的研究。在此基礎上，根據公共組織理論，還需要深入探討如何構建和諧的社會、建設創新型國家，以及如何實施有效的公共部門改革。這就要求我們將重建組織、體制變革、機制創新、職能轉變、流程再造、管理方式更新以及相互關系的調整有機地整合起來，以實施一體化的改革，促進我國公共部門的發展。
2.整體性治理理論
從上世紀末，到處流行的新公共管理理論在國家治理和具體操作時，出現了管理過程的割裂和公共服務的缺失等矛盾，這使得各國學術界尋找工業發展后期如何做好公共管理。由此而來，整體性治理理論開始誕生，并成為一種新的理論模范和是的實踐模式。在學術界，英國的?？怂购袜嚴S是最先對“整體政府”和“協同政府”開展理論研究的學者，他們最早建立了整體性治理理論的框架結構。
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二、l區高速公路行政管理體制改革的實踐
（一）l區高速公路行政管理體制的基本情況
不同于地方行政管理體制，高速公路行政管理針對的目標群體是進入高速公路這一封閉區域的交通參與者，其中包括道路、橋梁、隧道的施工主體，收費站和服務區的運營管理主體，以及最主要的各類車輛以及駕乘人員。現目前，重慶市轄區高速公路行政管理的主體為重慶市交通局下屬的市交通運輸綜合行政執法總隊和道路運輸事務中心，以及重慶市公安局下屬的市交巡警總隊，分別負責高速公路的路政運政執法工作，行政許可的辦理及交通安全管理工作。而本論文討論的主題為路政、運政執法工作和交通安全管理工作這方面的行政管理體制改革。本次討論不包括行政許可，這方面工作一直較為穩定，也不是此次高速公路行政管理體制改革的主要內容。梳理當前重慶市l區高速公路行政管理體制改革的發展歷程，分析其在公共組織理論下的改革，對明確研究主體和研究范圍，解決改革后遇到的問題十分重要。
1.重慶市高速公路行政管理體制改革前的情況
截至2020年底，重慶市高速公路總通車里程為3402公里。在2021年5月20日前，重慶市高速公路由重慶市交通運輸綜合行政執法總隊負責管理轄區內交通安全、道路路政和運政的執法管理工作，具體工作由5個高速公路支隊和32個大隊實施，重慶市公安局下屬交巡警總隊不負責高速公路的交通安全管理。經過二十余年的從無到有的發展，構建了總隊、支隊、大隊的三級管理體制。由重慶市交通局下設1個交通運輸綜合行政執法總隊（副廳級），5個高速公路支隊（正處級）和32個高速公路大隊（正科級）。總隊-支隊-大隊這類情況屬三級制地方行政組織層次，屬層次結構，也稱縱向結構。與部分執法部門不同的是，例如農業執法，既在組織上、工作上對地方農業農村委負責，由地方政府和市級農業執法部門共同管理，也在管理范圍上呈“塊塊”狀分布。重慶市交通運輸綜合行政執法總隊下屬各高速公路支隊及大隊屬市級直管，不受地方政府管理，不對轄區高速公路的行政轄區政府負責，在組織機構的設置上與實際管理范圍同時呈“條條”狀。
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（二）改革的制度依據
1.重慶市高速公路行政管理體制改革的歷史沿革——“綜合執法試點”的誕生和結束
自1994年至今，重慶市高速公路行政管理體制改革大致經歷了五個階段。階段一（1994年至1997年），嘗試推進階段，1994年4月重慶市政府以專家意見，出臺重辦函[1994]32號文件，規定“在成渝高速公路全線開通前，由交通部門實施管理”。1995年6月，四川省政府出臺川府函[1995]171號文件，清楚規定，重慶段高速公路仍按照重慶市實行“統一管理，綜合執法”的形式繼續試行。1994年4月，重慶市政府決定，“在成渝高速公路全線未開通前，由交通部門實施統一管理，綜合執法試點”。1998年，重慶市人大通過《關于加快高等級公路建設和加強高等級公路管理的決議》，確立“綜合執法試點”。階段二（1997年至2002年）地方試點階段。1998年3月，重慶市人大常委會通過《關于加快高等級公路建設和加強高等級公路管理的決議》，是全國首次以地方立法的形式明確“統一管理，綜合執法”的管理體制，正式確立“綜合執法試點”。232002年6月設立了重慶市交委直屬的“重慶市高速公路行政執法總隊”這一處級參公事業單位。階段三（2012年至2018年）中央試點階段，2012年10月《國務院辦公廳轉發中央編辦關于爭渡行政執法隊伍實行綜合試點工作意見的通知》，重慶正式成為試點地區。階段四（2018年至2021年）全面深化改革階段，2018年11月，中央下發《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》，提出“已經實行更大范圍跨領域跨部門綜合行政執法的，可以繼續探索”，為“綜合執法試點”開了一道口子。階段五（2019年至2021年），根據改革意見以及適應新的執法環境，重慶市交通行政執法總隊正式更名為重慶市交通運輸綜合行政執法總隊。此時，關于高速公路行政管理體制的改革依舊在嘗試中，等待改革進一步深入。階段六（2021年5月20日至今）回歸一般模式階段，2021年上半年，改革方案在市交通局以及市公安局的不斷磋商中改進成熟，5月20日重慶市交通局出臺關于印發《重慶市交通行政處罰裁量基準（2019年修訂版）的通知》（渝交法[2019]30號），指出“重慶市交通行政處罰裁量基準（高速公路交通安全部分）”予以廢止，正式宣告“綜合執法試點”結束，當日凌晨，重慶市境內高速公路交通安全執法權限正式重慶市交通運輸綜合行政執法總隊劃歸重慶市公安局交巡警總隊，具體由交巡警總隊下設個高速公路支隊負責，再下設各地方大隊正式管理。
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三、l區高速公路行政管理體制改革前的總結 
(一)l區高速公路行政管理體制改革前存在的問題 

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(二)l區高速公路行政管理體制改革前存在問題的原因 

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(三)改革后取得的成效

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四、改革后存在的問題
(一)工作重心轉變帶來不適

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(二)管理主體產生矛盾 

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(三)信息流轉困難

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五、重慶市高速公路行政管理體制改革的優化路徑
（一）規范完善上層制度設計
審視重慶市高速公路執法體制改革經驗。由于工作重心由道路安全轉向了路政和運政執法，高速執法隊伍近90%的執法工作得以減負，這種“失穩”“失速”的現象在改革先期出現得比較普遍，通過交流溝通，部分隊員對于新的執法大環境稍顯不適，感覺到工作壓力瞬間減小，但同時也出現了對之前不重視的路政、運政執法工作感到無所適從。這就需要整個隊伍重新明確自身職責，抓住今后工作重點，形成新的執法氛圍。但是，先前重慶市高速公路體制改革的經驗并不能丟棄，審視之前管理交通安全的經驗，對于過渡期間以及今后的執法工作是十分有幫助的。在現場違法行為查處和非訴執行工作方面，由于前期管理交通安全積累了十分豐富的經驗，在今后開展路政、運政執法時，在材料文書制作、現場取證、后續調查、實施懲戒等方面是可以套用過來的。
1.成立協作工作機構
公安交巡警、交通綜合執法、高速營運公司聯合成立高速公路“一路三方”工作協作領導小組和路段管理辦公室兩級協作機構，將聯合小組辦公室設置在三方最便利的位置，領導小組負責協調和研究解決協作工作中面臨的重大問題，路段管理辦公室協商解決日常工作中需要協作配合的具體事項。聯合小組辦公室定期組織開展協作會議，協商在工作中需要通力合作的部分，解決工作互相推諉的矛盾，進一步建立完善的合作機制，保證高速公路安全、平穩、高效的通行環境。
2.建立事故導致路產損失的賠償協作機制
發生造成路產損失的道路交通事故，需要公安交巡警部門與交通綜合執法部門協作處理。一般公安交巡警部門先期處置事故，應通知交通綜合執法部門到場，由于公安交巡警部門先期處置講究快處快撤，故存在交警處理事故速度較快，路產賠償的現場勘查不能照常進行，公安交巡警部門在處理交通事故等事件時，將涉及路產損失的相關證據材料移交交通綜合執法部門處理。交通綜合執法部門聯系經營管理單位共同開展現場勘查、復核后，雙方應對路產路權損失情況進行簽字確認。

(二)加強行政管理協作 

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(三)大數據平臺互補

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結語
本文研究了重慶市l區高速公路行政管理體制改革的實踐，旨在還原整個改革的過程，總結出重慶市高速公路行政管理體制改革的重要性和必要性。在研究過程中，采用了案例分析法，分析l區轄區內高速公路2021年5月20日改革前后的變化，運用公共組織理論解構了改革的表象，同時通過訪談法對l區內參與了此次改革的46名正式在編隊員進行訪談，得到了大量一手資料。從改革最重要的一環，人員這個因素去分析。通過兩種研究方法的分析，可明確得出，“綜合執法試點”累積的問題越發突出，更加不符合全國交通運輸執法改革的大勢，重慶市交通局交還高速公路交通安全管理的職能職責給重慶市公安局是必然要求。
本文研究的可能貢獻在于對重慶市高速公路行政管理體制改革的研究，為今后的研究提供了一次研究的案例，也為全國高速公路行政管體制改革給出了新的方案，受限于高速公路交巡警交通安全相關數據獲得困難，本文關于l區高速公路2021年5月20日后的交通違法數據和道路事故相關數據無法獲得。數據來源的不完全性導致了關于高速公路交通安全方面研究的局限性。對于未來全國高速公路行政管理體制改革，各地做法各有差異，針對重慶市高速公路行政管理體制改的優化路徑，本研究的建議一是規范完善上層制度設計，二是加強行政管理協作，三是大數據平臺互補，如何從各地高速公路行政管理體制改革中汲取有力經驗，結合重慶市的改革實踐，形成進一步的改革建議，是值得深入研究的。
參考文獻（略）