財務(wù)管理論文：PPP項目融資模式在我國的應(yīng)用研究

本文是一篇財務(wù)管理專業(yè)畢業(yè)論文！2014年國家財政部和發(fā)改委分別出臺了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》等相關(guān)政策性文件，鼓勵社會資本加入公共項目建設(shè)的隊伍。2015年成為“ppp元年”，各大領(lǐng)域?qū)?/font>ppp研究的熱度空前加大，ppp全國總投資已達(dá)3.4萬億。而2016年作為ppp發(fā)展的黃金期，則成為了“ppp簽約年”。

　　但是，在ppp發(fā)展的同時，也應(yīng)該注意到，我國在政治、經(jīng)濟、法律、管理等方面存在著諸多的問題。

　　1 我國發(fā)展ppp存在的問題

　　1.1 法律法規(guī)、政策的不完善

　　在法律法規(guī)不完善的情況下，參與ppp項目的社會資本得不到法律的有效約束，社會資本就容易在項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護(hù)等各階段產(chǎn)生問題，發(fā)生公共產(chǎn)權(quán)糾紛。同時，利潤是社會資本在ppp項目中追求的根本目標(biāo)，但在我國大力鼓勵建設(shè)養(yǎng)老、醫(yī)療等社會公益性項目的情況下，社會資本得到的利潤不多且運營期收益不多、不穩(wěn)定。在這樣的情況下，亟待我國對社會資本提供必要的財政補貼和優(yōu)惠政策。

　　1.2 政府信用問題

　　主要存在著以下幾方面的問題：一，由于政府換屆而拒絕履行合同；二，政府參與不積極或政府干涉面太多導(dǎo)致公眾利益損失或項目進(jìn)度拖延；三，政府項目審批程序太過繁瑣，導(dǎo)致項目開工延遲；四，由于社會資本未參與前期決策而造成的后期圖紙失誤；五，政府公共部門的領(lǐng)導(dǎo)腐敗。

　　1.3 市場經(jīng)濟體制不完善

　　在ppp項目中，社會資本需通過市場競爭的方式獲得建設(shè)和經(jīng)營項目的機會，我國政府擁有的權(quán)力受外界監(jiān)督有限，如若政府內(nèi)部存在貪污腐敗現(xiàn)象，社會資本投機取巧，采取非法手段賄賂政府領(lǐng)導(dǎo)及工作人員，致使參與投標(biāo)競爭的其他企業(yè)在不知情的情況下失去公平競爭的機會，就會存在與市場公平原則相違背的現(xiàn)象。同時，我國在市場經(jīng)濟體制運作方面缺乏具體的系統(tǒng)的理論和觀點，這無疑會使市場經(jīng)濟秩序混亂，從長遠(yuǎn)看來，這會對經(jīng)濟發(fā)展造成阻礙。

　　1.4 金融機構(gòu)存在的問題

　　目前金融機構(gòu)投資現(xiàn)狀疲軟，加入ppp項目的建設(shè)是促進(jìn)金融機構(gòu)投資的一大機會。但仍存在著許多金融機構(gòu)踟躇不前的現(xiàn)象。究其原因，是因為ppp項目回報期長且效益不穩(wěn)定，幾十年的回報期受政府、法律、行業(yè)等方面的諸多影響。我國法律以及政府的履約能力不足的問題，也是金融機構(gòu)未大量投資ppp的原因。雖然金融機構(gòu)對ppp抱有非常高的熱情，但苦于不能對ppp項目的信息進(jìn)行充分掌握，所以其對ppp的投資仍然持謹(jǐn)慎態(tài)度。項目公司作為對ppp項目進(jìn)行融資建設(shè)的主體，其一般為無追索權(quán)或有追索權(quán)的公司，若項目出現(xiàn)中途擱置或財務(wù)盈不抵虧，金融機構(gòu)就會因不能得到預(yù)期的利益而蒙受損失。

　　1.5 風(fēng)險分擔(dān)和利益分配不均

　　雖然ppp項目是公共部門與社會資本在平等的基礎(chǔ)上而尋求的合作，但我國政府公共部門依然處于主導(dǎo)地位，這難免會讓社會資本屈服于政府的行政領(lǐng)導(dǎo)行為之下。在ppp項目中，政府想要把更多地風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本，從而讓自己承擔(dān)更少的風(fēng)險。同時，社會資本所承擔(dān)的風(fēng)險越多，那么投標(biāo)文件中報價也就越高，社會資本申請的權(quán)利也就越多，這樣就不能達(dá)到ppp項目以低成本高效率完成項目的目的。然而，更多地情況下，社會資本在承擔(dān)更多風(fēng)險的同時，得到的利益卻不能與承擔(dān)的風(fēng)險成正比。

　　2 解決我國發(fā)展ppp項目問題的對策

　　ppp的有效利用不僅可以減輕我國的財政負(fù)擔(dān)，而且社會資本可以利用自己在技術(shù)上的優(yōu)勢，在保證質(zhì)量的同時壓縮項目的成本，達(dá)成資源的優(yōu)化配置。下面以無錫市惠山區(qū)養(yǎng)宜家醫(yī)養(yǎng)一體化養(yǎng)老ppp項目為例，來尋求我國在ppp項目問題解決上的建議與對策。其基本情況如下：

　　?o錫市惠山區(qū)醫(yī)養(yǎng)一體化項目投資總額約11.6億元，總占地面積732，31畝，以“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”為建設(shè)和運營特色，實現(xiàn)養(yǎng)老中心、醫(yī)院的科學(xué)化有機結(jié)合，開創(chuàng)江蘇省醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老心模式。 以下主要通過對該項目在劃撥土地處置、專業(yè)運營創(chuàng)新方案和非盈利收益分配等核心問題上的探討和分析，提出我國運用ppp項目的應(yīng)對策略。 　　2.1 完善法律法規(guī)和政策

　　我國有關(guān)《劃撥用地目錄》中列明，非營利性醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施用地和非營利性社會福利設(shè)施用地可采取劃撥的方式獲得土地使用權(quán)。但該項目在實施過程中，政府方則提出“一般劃撥土地均是劃撥給事業(yè)單位或國有企業(yè)，很少有劃撥給民營企業(yè)的案例”，由此可知，雖然政策有明文規(guī)定，但是各地的國土資源部門對于土地劃撥給民營企業(yè)仍持觀望、保守態(tài)度。

　　針對上述問題，就完善我國法律法規(guī)及政策方面提出以下幾點建議。

　　①加快ppp立法進(jìn)程。應(yīng)盡快出臺ppp的相關(guān)法律法規(guī)，建立統(tǒng)一配套的法律保障體系，形成以國家最高法律憲法為首，以專門立法為主，此外各類型大中型項目專項立法作為補充， 地方性法規(guī)、行業(yè)法、公司法、土地法等法律法規(guī)相配套， 其他文件作為指導(dǎo)的系統(tǒng)法律體系。

　　②細(xì)化法律法規(guī)，使其具有可操作性。深入貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)及政策，將具體項目與ppp模式相結(jié)合，對于項目中涉及的財務(wù)問題、土地問題、商業(yè)問題，需要做到具體化、可操作可執(zhí)行化，其中的每一個細(xì)節(jié)都應(yīng)該具體落實到位。

　　③制定具有激勵作用的稅收優(yōu)惠政策和財政補貼政策。

　　④制定與時俱進(jìn)的相關(guān)法律政策。根據(jù)國家實際和時代發(fā)展步伐，制定既適合我國發(fā)展速度又能推動ppp發(fā)展的全套法律與政策。

　　2.2 提高政府信用

　　在無錫市醫(yī)養(yǎng)一體化項目中，政府對該項目高度支持，積極與社會資本溝通，各部門之間相互協(xié)調(diào)，深入對ppp模式的理解，才使得項目能夠順利進(jìn)行。

　　總結(jié)以上案例，我國政府提高信用需要做到以下幾點。

　　①在熟悉ppp相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，靈活運用。政府要懂得將理論與具體實例相結(jié)合，在不違背相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，在以尋求與社會資本更好的合作。

　　②政府主管部門應(yīng)加強相互協(xié)調(diào)合作與社會資本充分溝通，并對項目進(jìn)行有效監(jiān)督和管理。ppp項目的兩大參與方包括政府和社會資本，這兩方是決定ppp項目最終成敗的關(guān)鍵因素。為此，一方面政府各主管部門需要提高工作與溝通效率，另一方面政府和社會資本也需要建立暢通的溝通渠道，及時了解對方的訴求，提高政府和社會資本對對方的信任度與滿意度。

　　③政府需聘用有較強專業(yè)素質(zhì)的人才，或委托專業(yè)性的咨詢單位以彌補政府在實際操作和相關(guān)專業(yè)知識上的欠缺。咨詢機構(gòu)可以幫助政府作出更加充分和精細(xì)的前期準(zhǔn)備，設(shè)計更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻椖拷Y(jié)構(gòu)，明確項目采購要求，合理分配各方的風(fēng)險，詳細(xì)約定合同雙方的權(quán)利和義務(wù)，以達(dá)到最大限度降低項目的風(fēng)險的目的。

　　④搞好政府換屆銜接工作。政府作為受大眾監(jiān)督的行政機構(gòu)，大眾對其的信任程度與其履行合同的程度直接相關(guān)，即使是政府換屆，對其應(yīng)該履行的責(zé)任和義務(wù)也應(yīng)該盡職盡責(zé)，不能推卸責(zé)任。同時，社會資本也應(yīng)該對下屆政府進(jìn)行及時溝通，以免產(chǎn)生不必要的麻煩。

　　2.3 完善市場經(jīng)濟體制

　　無錫市醫(yī)養(yǎng)一體化項目采用了需求互補、專業(yè)運營的方案，項目由政府授權(quán)出資單位惠山人民醫(yī)院和社會資本成立項目公司，惠山人民醫(yī)院既作為項目公司的股東參與項目公司的日常運營，又負(fù)責(zé)組織專業(yè)的醫(yī)療團隊，承擔(dān)項目內(nèi)醫(yī)院的公共醫(yī)療服務(wù)，社會資本則負(fù)責(zé)養(yǎng)老社區(qū)、康復(fù)中心及配套經(jīng)營性設(shè)施的運營。這樣，社會資本發(fā)揮其經(jīng)營管理的優(yōu)勢，而將專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)交由專業(yè)的醫(yī)療機構(gòu)負(fù)責(zé)，使得項目組中的雙方充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢。

　　市場經(jīng)濟體制不僅要符合自身發(fā)展特點，更要將其和我國的具體法律與政策相結(jié)合。完善市場經(jīng)濟體制，要做到以下幾點。

　　①一步步消除政府壟斷，使社會資本獲得更加公平的競爭平臺。在具有良好競爭機制的基礎(chǔ)上，社會資本在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，使市場進(jìn)入良性循環(huán)，不斷對資源進(jìn)行重組，達(dá)到資源的最優(yōu)配置。

　　②政府和社會資本作為項目的參與方，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢，以求高效地完成項目任務(wù)。政府主管部門及其授權(quán)機構(gòu)，尤其對有關(guān)醫(yī)療和養(yǎng)老等專業(yè)服務(wù)，具有其專業(yè)優(yōu)勢，而社會資本則具有其在建設(shè)期專業(yè)的優(yōu)勢以及在運營期的管理優(yōu)勢，雙方雙管齊下，最大限度地發(fā)揮項目的作用。

　　③使市場運行機制與我國法律政策相適應(yīng)。與西方國家下的自由經(jīng)濟相比，我國的市場運行機制要受到政府的宏觀調(diào)控，為避免社會資本在市場中唯利是圖的現(xiàn)象，政府需將其控制在規(guī)定的法律政策之下，但同時，政府也應(yīng)該是適當(dāng)?shù)膮⑴c和監(jiān)督，而不是過多的行政干預(yù)使其失去了市場競爭的屬性。

　　④建立系統(tǒng)的健康的市場運行機制。要想市場健康有序發(fā)展，完善的市場經(jīng)濟體制是基礎(chǔ)。良好的市場運行機制，會使中國經(jīng)濟朝著良好的方向發(fā)展，是經(jīng)濟穩(wěn)步前進(jìn)的保障。

　　2.4 鼓勵金融機構(gòu)進(jìn)行融資

　　ppp?目的建設(shè)，所需要的資金是巨大的，全方位的，融資是必不可少的。融機構(gòu)作為企業(yè)貸款的主要來源，若其自身缺乏對ppp的足夠理解，不能對其風(fēng)險及收益進(jìn)行合理評估，對項目進(jìn)行盲目投資，就容易造成銀行資金得不到有效利用。雖然ppp項目的融資資金有政府作為其后盾，但其也需要必要的融資的可行性評估以保障資金的高效利用。

　　對于ppp項目的融資，主要有幾點建議。

　　①金融機構(gòu)可引進(jìn)ppp的專業(yè)人才，設(shè)立專門的ppp融資機構(gòu)。②金融機構(gòu)創(chuàng)新內(nèi)部人才機制，引進(jìn)競爭機制。③創(chuàng)新融資方式，使得社會資本具有更多地融資方案選擇。④鼓勵民間資本建立金融機構(gòu)，并對民間金融機構(gòu)提供政策支持。

　　2.5 明確風(fēng)險分擔(dān)和利益分配

　　在無錫市醫(yī)養(yǎng)一體化項目中，由于非營利醫(yī)療、養(yǎng)老機構(gòu)的收入除了可用于規(guī)定的合理支出外，收支結(jié)余只能用于自身發(fā)展，不能用于分紅或變相分工，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。由于此規(guī)定對社會資本獲得收益進(jìn)行了限制，針對此問題，該項目采取了以下解決途徑：

　　①運營機構(gòu)通過出租資產(chǎn)的途徑，收取不高于市場允許水平的租金向項目公司支付費用，保障項目公司和社會資本獲得合理收益。

　　②項目公司和社會資本通過非核心醫(yī)療服務(wù)獲得收入。項目公司分別成立非營利性機構(gòu)負(fù)責(zé)項目內(nèi)的醫(yī)院和養(yǎng)老社區(qū)運營，以享受政府對非營利性機構(gòu)的稅收減免和政策性補助。項目中，政府要求項目內(nèi)的醫(yī)院按照公立醫(yī)院的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行運營，養(yǎng)老社區(qū)的收費執(zhí)行政府指導(dǎo)價，而其他非核心醫(yī)療服務(wù)收入，例如物業(yè)、餐飲、康復(fù)和商業(yè)等收入，擇優(yōu)項目公司和社會資本獲取。

　　針對ppp項目中的風(fēng)險分擔(dān)，從以下幾個方面進(jìn)行探討。

　　①政治風(fēng)險。由于這類風(fēng)險主要在政府的控制范圍內(nèi)，所以應(yīng)該主要由政府承擔(dān)。

　　②市場風(fēng)險，市場中既有資源的優(yōu)化配置，又有政府的宏觀調(diào)控，項目中，社會資本對項目進(jìn)行市場需求、收益預(yù)測，主要承擔(dān)此類風(fēng)險，而政府可承諾在規(guī)定期限內(nèi)不建設(shè)與該項目相競爭的項目，保障社會資本的最低收益，這種情況下政府主要承擔(dān)建設(shè)競爭項目的違約風(fēng)險。

　　③不可抗力因素。因自然因素如特大地震、海嘯等造成的項目風(fēng)險，政府和社會部門應(yīng)該約定風(fēng)險分擔(dān)比例，對于社會資本控制能力內(nèi)的風(fēng)險應(yīng)由社會資本承擔(dān)，對于社會資本不能承受的風(fēng)險應(yīng)該雙方共同承擔(dān)。同時，對于社會資本沒有做好良好的應(yīng)對措施而造成的損失，應(yīng)該由社會資本獨自承擔(dān)。

　　④項目建設(shè)及運營風(fēng)險。此類風(fēng)險主要由社會資本承擔(dān)，但若是由于政府的前期可行性研究和設(shè)計失誤而造成的損失應(yīng)該主要由政府承擔(dān)過失責(zé)任。

參考文獻(xiàn)（略）

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