公路投融資機制的思路研究

　　交通建設和經濟社會的發展密切相關。交通建設的速度、規模和發展方式要適應并服務于經濟社會的發展，這是由交通的基礎性、先導性和服務性所決定的。但是交通建設要由資金和技術做保障，沒有強有力的資金保障，勢必陷入“無米之炊”的境地。而目前我國交通建設的狀況是：一方面經濟社會的發展要求交通建設進一步提速，走又好又快的道路；另一方面，融資渠道的單一、資金不足成為制約交通建設的瓶頸，特別是成品油價稅費改革和取消政府還貸二級公路后，交通建設融資面臨的挑戰更大。交通建設融資方式的改革迫在眉睫，它直接影響到交通建設的提速和對經濟社會發展需求的滿足。

　　1 理順公路建設投融資體制，落實各級政府責任

　　公路是國家重要的公益性基礎設施，其公共產品的經濟屬性決定其主要應由政府提供，政府投資應占絕對主導地位，國家財政應承擔起一般國道的投資責任。發達國家在公路建設過程中，資金來源主要是政府支出和稅費收入。我國公路投融資體制還存在一些缺陷，長期以來，國家基本不向一般國道建設投資，主要由地方政府投資實施，特別是政府對公益性質的一般公路投資力度不夠。分稅制改革十多年以來，國民經濟發展有目共睹，但地方政府財權與事權不匹配。隨著國民經濟快速發展，國家財力增強，國家財政今后對一般國道的建設和改擴建應承擔主要投資責任。

　　隨著省管縣體制的推進，按照《公路法》中“公路規劃、公路建設”有關要求和“責、權、利”統一原則，應該落實各級地方政府的建設主體責任，明確干線公路建設的職責分工。各級財政要增加交通建設資金投入，財政預算要有“交通建設”經常性支出安排，各級財政從公共財政理念出發，在財力允許的范圍內加大財政性資金對公路建設的支出。

　　一是從土地出讓收入中安排一定比例的公路建設支出。公路建設帶來的直接影響是當地交通的便捷，投資硬環境的改善，由此加快對外開放和招商引資的步伐，帶動公路沿線出現新的經濟增長點，帶動沿線土地增值，服務業快速發展，地方財政收入增長等。因此，從土地出讓收入中拿出一定比例的資金轉移到下一輪的公路建設中，有利于公路事業和國家財政收入的互動，使兩者都進入一個較理想的良性循環。二是把交通基礎設施建設所形成的營業稅等稅費返還交通，用于基礎設施建設，降低相關建設成本。

　　2 增加籌資方式、拓寬籌資渠道

　　2.1 設立公路建設專項基金

　　實行公路建設專項基金，在市場經濟發達的資本主義國家是一項主要的融資渠道。高速公路最發達的美國，早在1941年羅斯福總統時期就提出建設高速公路的設想，但是直到1956年頒布了《聯邦資助公路法》，以汽油稅、柴油稅、車輛購置稅、重車道路使用稅、輪胎稅、配件稅為基礎設立國家的“公路信托基金”后，高速公路建設的資金有了保障，美國的高速公路才得到飛速發展，并最終建成了世界上最發達的高速公路網。

　　我國設有的公路建設專項基金為中央級，因資金來源僅有車輛購置稅一項，完全受車輛增長量的影響，替代公路養路費等六費的燃油消費稅屬于公路養護資金，故公路建設專項基金很難保證公路建設需要。因此，我國的公路建設專項基金應以市場經濟為導向，借鑒國外先進經驗，通過稅收形式予以保證，結合目前車船稅改革，把車船稅納入地方公路建設專項基金，使公路建設專項基金發揮應有的作用。

　　2.2 研究開征新稅種

　　新能源動力和節能技術的推廣應用，造成車輛行駛里程與燃油消耗不同比例增長。一是代用燃料汽車、電動汽車和混合動力汽車的推廣，會使“免費”用路車輛大大增加。基于能源、環保等各種原因，國家提倡發展新能源汽車，其結果是：耗用等量的普通汽油和乙醇汽油，卻繳納不等量的燃油稅。

　　因此，隨著新能源動力和節能技術的推廣應用，燃油稅收入肯定要減收，這從國外現有的經驗已得到證實，從長遠來看燃油稅收入增長緩慢，對公路建設會帶來更大資金的壓力。為此，很多國家都在積極研究開征新的稅種，以彌補公路建設資金缺口。如：美國在開征燃油稅之外，還征收重量里程稅、重型輪胎稅、配件稅等。只有依靠多稅種體系，才能為國家公路交通建設提供長期穩定的資金來源。

　　2.3 發行公路交通建設債券

　　一是保持國債資金對公路建設項目的投入。中央財政應保持安排一定比例國債資金用于公路建設，這樣既能提高公路項目融資能力，調動社會資金向公路建設的集中投入，還能有效拉動國民經濟增長。

　　二是發行公路建設地方政府債券。以地方政府債券放行為契機，通過發行地方政府債券來增強地方投資能力，實現地方財政與中央投資項目的同步配套，拓寬公路建設投融資渠道，解決公路建設籌集資金問題。為防止償債風險，將地方債券所募集的資金納入地方財政預算管理，報人民代表大會審核、監督。各地區人民政府在安排需要承擔還款責任的項目時，要綜合考慮各市縣、部門和單位的償債能力，控制債務違約風險。

　　2.4 發行公路建設彩票

　　發行彩票是一種比較特殊的融資方式，它可以持續、反復地重新分配社會閑散資金。自1987年發行福彩以來，我國彩票銷售量和彩票收益金逐年上升，尤其自1995年以來，彩票銷售量基本保持每年十幾億元、幾十億元的速度增長。2008年全國彩票籌集公益金達371億元，為奧運會、紅十字事業、殘疾人事業、老齡事業、農村和城市醫療救助、教育助學等社會福利和慈善公益領域增加了資金來源。由此可以看出：無論是籌資性質，還是籌資額度，發行公路建設彩票均具有可操作性。

 　2.5 推進收費公路資產證券化

　　資產證券化是將原始權益人（賣方）缺乏流動性但能夠產生可預見現金收入的資產，變成資本市場上可以銷售和流通的金融產品的過程。它出售資產的預期收入，并不構成負債，出售主體獲得所需融資而未增加負債率。公路項目具有投資大、投資回收期長的特點，在我國目前已建成的高等級公路中，絕大多數高速公路、一級公路都是依靠“貸款修路，收費還貸”政策實施的，大部分有穩定的通行費收入，具有穩定的現金流，且其收費有加速增長的趨勢，資產增值潛力大，又屬于特許經營行業，具有自然壟斷的特點，是理想的證券化資產，通過資產證券化可吸引中小投資者和國外資金進入高速公路行業。

　　2.6 設立公路產業投資基金

　　公路產業基金應以國家股份為主，由政府設立的特定部門作為國有資產的代表進行控股，廣泛吸納社會閑散資金投資于公路建設；同時還可以與保險基金等其他基金共同協調發展，這些資金也需要找到風險低、收益穩定的投資項目保值增值。因其具有專家理財的特點，可以避免項目投資的盲目性和重復性。使用公路產業投資基金在項目建設中不必集中償還大量本息，有利于降低項目的負債率，起到降低項目融資成本的目的。

　　3 探索建立公路建設項目土地運作機制

　　3.1 公路建設項目捆綁土地聯動機制

　　充分利用交通基礎設施建設在國土開發中的先導和反哺作用，積極爭取相關政策和社會支持，按照“存量土地平衡利息，增量土地平衡本金”的思路，項目實施主體在項目沿線帶征一定數量地塊，把交通基礎設施建設與土地資源開發利用結合起來，利用土地資源籌融資，利用土地收益彌補投資缺口，實現項目資金平衡。同時，通過建立土地和項目的聯動機制，逐步構建土地收益償債的良性循環機制，以基礎設施建設帶動土地資源的合理開發，提升土地價值，實現可持續發展。

　　優化土地資源配置，吸引社會資本，以土地換得資金投入，這是世界上許多國家的通行做法。如果投資者參與交通基礎設施建設，政府以土地出讓金及土地使用費等形式作為償還其工程支出，規定土地經營開發的使用期限，由投資者自主進行開發，到期將土地使用權歸還。政府將土地收益直接用于交通基礎設施建設的同時，還可以根據交通總體規劃的要求，通過制定優惠政策，支持交通基礎設施配套建設與房地產開發聯合運作，從而間接增加交通基礎設施的投入。

　　3.2 土地使用權合作經營

　　在公路（特別是高速公路）工程建設成本構成中，土地征用費約占項目總投資的2%～3%，占項目總資本金的6%～10%左右，這是一筆可觀的資金。與農村集體土地使用權進行合作經營來吸收這筆資金，與征地一次性安置補償相比，既可減輕建設期投入，又較好解決農民離土后的生活保障，確保社會的長治久安，實現國家、集體和個人共贏。

　　土地使用權參與高速公路建設項目合作經營具體操作方法可分為土地使用權出租和土地使用權參股兩種。土地使用權出租，由建設項目公司與農民簽訂協議，若干年內按年支付農民合作回報，把需一次性支付農民的征地費變為若干年支付。土地使用權參股，是把項目需要征用的農民土地使用權價值化，投資高速公路建設項目，變土地使用權為股權，從高速公路項目中取得回報。它既減輕項目建設資本金籌集，又可通過市場化操作，解決了農民失地后長期生活保障問題。

　　4 結語

　　燃油稅費改革對公路建設投融資機制是挑戰，更是機遇。結合此次改革，公路交通主管部門只有積極增加籌資方式，開拓籌資渠道，改變以往過度依靠銀行貸款方式，才能確保公路建設事業持續、穩定發展。

參考文獻（略）

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