完善我國地方政府投融資管理體制的思考

　　地方政府投融資是地方政府為實現一定的區域產業政策或其他經濟目標，運用財政、信用等手段籌集資金，然后將資金投向急需發展的部門或企事業單位所形成的特定分配關系。它比一般商業性金融具有更為特殊的資金融通能力。近幾年，各級政府和財政部門進行了一系列的政府投融資管理體制機制改革和探索，取得一定的成效，有效地促進了當地經濟社會的發展。但是地方政府存在著過度投融資的傾向。長期以來由于預算軟約束和不科學的政績觀的激勵，我國地方政府的過度投資行為頻繁發生，孕育著巨大的債務危機，嚴重制約了我國宏觀經濟的長期持續健康發展。因此，必須進一步規范和完善地方政府的投融資管理體制，盡快消除各類隱患和風險。

　　一、我國地方政府投融資管理存在的問題地方政府融資平臺的產生和發展有一定的客觀必然性，是投融資體制創新的一種嘗試。但同時，在各地的地方政府投融資平臺的經營管理中也存在著不少的問題。

　　1.地方政府投融資管理缺乏完整法律保障

　　一是地方政府投融資管理立法建設滯后。目前，我國地方政府融資方面的立法還停留在1978年的立法階段，關于地方政府投資方面的立法，僅停留在2004年《關于投資體制改革的決定》、2008年《企業國有資產法》和《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》三個法條的制定上。二是地方政府投融資平臺建設不規范。當前，各地成立的各類投資評估公司名目繁多，數量眾多，規模大小不一，資質參差不齊，具有明顯的不規范性和行業非自律性。截至2012年底，全國已有10000多家地方政府投融資平臺，其中70%以上為縣（區）級政府投融資平臺公司。這些投融資平臺公司缺乏嚴格的法律約束，融資風險很大。這些投融資公司在促進地方政府信貸規模飛速增長的同時，也加大了地方政府的債務負擔，增加了銀行業的經營風險。三是投融資政策的作用不明顯。雖然地方政府組建投融資平臺，進行基礎設施、基礎產業和經營城市建設由來已久，但是投融資平臺發揮的主導作用則不十分明顯。原因在于，我國缺乏地方政府投融資管理的法律規范、行業法規以及嚴格的投融資財務制度。

　　2.地方政府投融資管理效率低下

　　許多地方政府在搭建投融資平臺，推進基礎設施、基礎產業和扶持高科技產業發展過程中，普遍面臨著資本金不足的困擾，因此，大多數地方政府投融資平臺通過各種“變通”來補充資本金，增加資金來源和項目補給。例如，有的通過委托銀行發行理財產品來補充資本金，有的超負荷要求銀行貸款，也有的通過高估實物出資或出具虛假注冊資金證明等手段虛假出資，有的擠占和挪用年度預算資金，有的違規使用年度財政暫存款和年度預算結余，還有的以股東借款的形式向其他的投融資平臺借款，在資金緊缺時，有的甚至向地下錢莊拆解高利貸。這些資金籌集的管理無序做法在一定程度上抬高了資金供給的門檻，增加了資金融通的成本，扭曲了資本要素的正常合理流動，也增加了資本交易費用，降低了工程和項目建設的效率和效益。另一方面，一些發達地區，地方政府投融資進行的項目和工程建設，主要是出于政績考核的需要，斥巨資大搞政績工程和形象工程。在沒有進行充分科學論證的前提下，項目成活率很低。此外，從宏觀層面來看，地方政府投融資平臺將高速增長的大量信貸投放到一些大型中長期建設項目中，商業銀行借款規模大，占用周期長，這樣就對未來年度信貸投放造成擠占，也使得一些工程后勁不足，極易成為“爛尾工程”。

　　3.地方政府投融資管理體系松散

　　其一是缺乏完整順暢的管理體制和機制。長期以來，關于地方政府投融資管理機構、管理機制、投融資平臺建設和項目工程效益評價等問題，大多數地方政府沒有提高認識和充分重視，沒有制定和出臺相關政策與管理制度，很多投融資機構和平臺是因時因事而建，一些管理辦法和措施也只具有臨時效力，距離規范化、制度化、科學化的道路較遠。一些做得比較理想的地方也只是掛靠地方國有資產管理委員會，按照國有資產的管理辦法運行和管理。其二是地方各級政府投融資各自為政，泥沙俱下。一是從省區到地市，再到縣區，缺乏統一規范的長效管理機構、管理制度和機制，不同層級政府之間，同一層級政府之間，地區內部各個政府之間，因時因事所需，廣建投融資機構和平臺，缺乏整體性、系統性和規范性，臨時性的投融資機構眾多，投融資平臺的種類也極其繁雜。

　　4.地方政府債務風險負擔沉重

　　一是隱形負債增多。2008年以來，一些地方政府官員在進行項目決策的時候，往往不顧地方政府負擔實際和地方經濟發展現實條件，超負荷、超規格、超標準、超前進行融資和投資，形成大量的新增債務和或有債務，給地方政府造成了沉重的債務負擔。在某種程度上，地方政府的財政隱形負債遠遠高于政府顯性負債。二是地方政府債務的軟約束機制。這一軟約束機制助長了地方政府的欠債心理，對于投融資平臺來說，凡是不能夠通過自身經營、項目收益償還的和上級政府以致中央政府買單償還的貸款，在償債軟約束機制下，最終可轉嫁為商業銀行的不良資產，這是普遍存在的不爭事實。三是一些地方政府投融資平臺債務比例過高，投融資風險集中，應對宏觀經濟變化能力較低。一些地方投融資平臺總體上負債率相當高，負債率普遍超過80%或者更高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。四是存在償還危機。在地方投融資平臺推進的各種基礎設施項目中，普遍存在資本金不足的問題，使得銀行的貸款風險明顯加大。在信托、理財產品等影子銀行發展的環境下，很多地方投融資平臺是通過舉新債換舊債的方式進行融資。同時，由于抵押物多數是土地、房產等國有資產，一旦宏觀經濟形勢發生變化，例如土地、房地產價格下跌，這些投融資平臺很有可能面臨償還危機。 　　二、完善地方政府投融資管理體制的對策建議

　　1.加快對投融資平臺公司的規范和整合

　　一是建立項目分類融資機制。按照社會屬性把各類基礎設施項目分為三類：純公益性項目、準公益性項目和有穩定收益的經營性項目。對純公益性項目，如城市道路、橋梁、綠化、公園、生態設施建設等，明確政府的投資主體地位，強化政府提供基本公共服務的責任，納入財政預算體系，優先安排財政性資金支持此類項目建設。對于有穩定收益的經營性項目，如供水、燃氣、電力等項目，逐步放寬對市場資金進入的限制，積極完善管理體制、運營機制，創造條件鼓勵和引導市場資金積極投入此類領域建設，同時加強對此類產品的成本監管，加快氣、水、熱等價格的改革步伐，形成科學合理的價格形成機制和運作機制。對準公益性項目，如公共交通、地鐵等項目，明確市場投資主體的地位，政府要加強規劃宏觀管理，完善價格、收費機制，在初始建設資金投入、后期運營階段給予財政補助、價格補貼等，既保證該類產品對社會服務的公平，又要考慮市場投資主體的合理利潤回報，可通過適當補貼，制定優惠政策，對投資者予以補償，保障其合理收益，激發民間資本投資城鎮化建設的積極性。二是加大國有“四資”整合力度，增強政府投資調控能力。加強對城鎮基礎設施領域國有資源、資產、資金、資本存量的規模、結構、歸屬等基礎性數據的梳理和評估，根據各類“四資”的市場屬性、經濟潛力和可操作的成熟程度，分期、分批、分類整合。對國有公益類和準公益類基礎設施資源，實行政府指導下部門直接管理，以部門為主創設完善運作平臺，引進市場機制和必要的監管制度，實現國有資產、資金的保值增值。對于經營類基礎設施資源，可采取整體出讓、公辦民營等方式回收建設資金或經營收益，或將其注入授權投資機構、地方融資平臺，形成國有股權資本，壯大國有資本向基礎設施領域再投資實力。充分發揮政府投資的導向作用，引導市場資金的合理投向、項目建設的運營有序發展。

　　2.加快投融資管理體制改革步伐

　　要進一步理順政府部門和投融資平臺之間的關系，激發投融資平臺經營活力。政府投融資平臺是政府參與、調節和促進市場經濟不斷完善發展的一個重要手段，是調節經濟發展的工具。對政府投融資平臺進行合理規劃、分級分類建設，是保證地方政府性投融資平臺快速、協調、健康發展的要求。應當由各省政府制定相關的規劃和政策，指導各地的投融資平臺建設，有步驟地建立地方投融資平臺。要進一步明確各級國資委的國資監管職能，更好地履行投融資平臺國有資產出資人職責，負責國有企業經營績效考核、高級管理者監管、重要經營活動監督等工作。各級政府可以結合自身實際，設立具體辦事機構管理投融資平臺事務。要加強對政府投融資平臺投資方向、資金管理、債務規模的監管，成立專門機構定期對全省的投融資平臺進行審計和考核。完善投融資平臺法人治理機制，理順各級政府部門與投融資平臺之間的關系，明確財政、發改委、建設、土地、規劃等部門和投融資平臺之間的業務關系，定期組織聯席會議。

　　3.完善投融資管理體系建設

　　一是要充實投融資平臺資本實力。可建立各級財政專項資金注入機制，逐步強化企業自身的融資能力、償債能力和風險防范化解能力。建立健全對公益性項目、準公益性項目的補償機制，靈活運用投資補助、貼息等多種手段進行定向補助。完善國有經營性資產劃轉合并機制，非經營性國有資產變現注入機制，不斷壯大各級投融資平臺的實力。二是要推進有條件的公司進行產業化經營。要做好投融資平臺，提高其投融資能力，必須以區域基礎設施建設為載體，實現戰略轉型，以產業化的經營項目來平衡或部分平衡非經營項目。投融資平臺在搞好基礎設施、公益性項目建設的同時，重點向資本產業拓展，積極探索由資產經營向資本運作的轉變，通過債務重組、資產并購、股權投資等方式實現戰略轉型，積極參與土地終端市場的開發，獲取更多的土地級差收益和增值收益，以此收益進行城市建設和改造。三是要根據建設發展需要積極成立新的投融資平臺，壯大已有投融資平臺。著力壯大省級綜合性融資平臺公司，整合市、縣級的專業融資平臺公司，按照市、縣財政實力和城鎮建設要求，設立中心城市和大縣城政府融資平臺。整合地方政府擁有的優質資源，將經營性資源、優質資產以及未來需要資金推動的投資項目劃撥進入投融資平臺公司，確保其擁有質量良好的資產和穩定的現金流及利潤來源。四是支持縣級融資平臺捆綁發行集合債券。

　　4.探索建立引導社會資本進入的管理體制

　　引進民間資本，可以降低政府建設新型城鎮化的投融資壓力，緩解投融資平臺經營的壓力和債務風險。一是進一步細化市場準入政策。清除市場進入障礙，完善財政利益補償政策，積極引導、充分吸收社會資本投資城鎮供水、供氣、供熱、污水垃圾處理、園林綠化、公共交通、停車場等基礎設施和市政公用事業的建設與運營，鼓勵社會資本參與城中村和舊城區改造。二是進一步推進公共設施領域的價格制度改革。加快推進公共設施領域價格和收費等方面的制度改革，并通過補助、貼息、獎勵、購買服務等方式，保障民間資本進入基礎設施領域后能夠獲得合理收益，提高民間投資進入的積極性。三是健全投資補償機制。建立起由政府組織項目籌劃、通過向社會投資者招投標建設與經營、政府給予優惠政策或綜合補償的新型投資機制。通過政府扶持，合理定價，建立科學的基礎設施價費機制和投資補償機制，采取以獎代補、先建后補、貸款貼息、收益補償等方式，調動社會各方面參與城鎮化建設的積極性，放大財政資金支持效應。

　　5.強化對各投融資平臺公司的經營與管理

　　一是要完善各級投融資平臺投融資決策及執行機制。按照現代企業制度要求，加快完善投融資公司的董事會、監事會、經理層等治理結構，形成層次分明、多層參與、統一決策的管理模式。建立項目評估、分析和管理制度，改善項目運作能力，提高運作效率。投資委員會制度。定期風險評估，及時反饋執行效果及存在的問題，供決策層糾正決策偏差。二是要健全投融資資金平衡機制。注意投入與產出或資金投入與來源的平衡，合理測算項目的投入產出比。加強現金流的調度和管理，實現項目建設和運轉過程中的現金供需平衡，不能出現現金流斷流，將資產負債率保持在合理的水平。綜合考慮各類項目的投資回收期，并進行與之期限匹配的投融資操作。建立健全融資平臺借用管還、信貸資金管理等一系列制度和辦法。健全風險監控和防范機制，構建的投融資平臺既要能夠及時預測和反映經營中面臨的風險，又要能夠代理政府分解或化解合理的經營風險。三是要創新投融資平臺的人才引進、考核和激勵制度。加大人才引進力度，提高投融資專業人員的比例，暢通機關和企事業單位人才流動渠道，積極支持有條件的公務員進入投融資公司任職。設立投融資決策咨詢專家庫，堅持不求所有、但求所用的原則，充分借助投融資專業人士以及外聘專家等外腦資源，開展重大投融資項目決策咨詢論證，或者策劃相關投融資方案。完善績效考核評價制度，分經營者和員工兩個層次進行績效考核，并以此作為職務晉升、崗位調配、薪酬待遇的重要依據。定期組織投融資平臺工作人員參加業務培訓，不斷提高業務水平。

參考文獻（略）

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