生態保護地役權視角下公益林生態補償法律制度重構

本文是一篇環境法學論文，筆者認為立法模式的選擇是設計一項法律制度的前提條件，因此將生態保護地役權制度引入公益林生態補償制度中，首先需要做的是確立公益林生態保護地役權立法模式的選擇。對于目前，有兩種立法模式的進行選擇，第一是在民法典物權編中中直接進行規定；第二是在《森林法》中在第六章經營管理中進行規定。

1 公益林生態補償存在的問題

1.1 公益林面積劃定不科學

從森林資源普查顯示，目前我國公益林的面積超過了全國整體森林資源面積的過半數以上。我國對公益林的保護也經歷了從全面保護到重點突出的過程。我國新修改的《森林法》加大了對公益林的保護，在第六章經營管理，突出了對公益林的全面保護。各省市也紛紛出臺公益林保護的條例，加強對公益林的保護。盡管公益林的保護得到了重視，但是現實中在公益林生態補償中也存在一些問題，影響公益林進一步發展。

對于公益林的建設，黨中央和政府越來越重視，要求每個地方的公益林必須到達一定的指標，如果未完成該指標，需要通過地區間的橫向補償機制向其他公益林較多的地區購買。由于上述原因，一些地方政府，為了完成相應的公益林面積指標，追求績效，在未進行全面調查以及科學論證的基礎上利用公權力將一些商品林甚至不適宜劃分為公益林的地方認定為公益林，從而導致一些公益林的品質較低，無法發揮公益林應有的功用。由于政府以公權力進行公益林面積的劃定，很多時候甚至違背林農的愿望，在私有林被劃定為公益林后，林農無法依靠公益林獲得原有的利益，因此，存在抵觸情緒。另外，當公益林的在建設過程中，環境區位發生改變或者已經不能實現當初的目的時，公益林建設的退出機制未進行明確的規定，導致公益林在其后的建設中形同虛設，不能更好的實現生態保護的價值。

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1.2 公益林生態補償資金來源單一
我國目前公益林生態補償的資金主要來源于國家或者地方政府的財政支持。無論是橫向轉移支付制度或者是縱向轉移支付制度，生態補償的資金都是由財政支持。各省的市對于國家級公益林和地方公益林也規定了資金來源于國家和地方財政。雖然國家出臺了鼓勵建立市場化多元化的生態補償機制的政策，鼓勵市場主體參與生態補償中來，但是在實踐操作中由于缺乏相關的法律支持，使得該政策操作性不強。由于公益林生態補償過度依賴財政資金的支持，使得公益林保護的重視程度與政府官員息息相關。如果政府班子重視公益林的建設，則會投入大量的資金。公益林建設往往不僅僅局限于公益林的區劃，對于公益林的管護也需要投入大量的人力和財力。因此單一依賴政府財政資金支持，使得公益林建設的配套措施得不到有效的實施。隨著我國公益林面積的不斷擴大，意味著國家和地方政府對于公益林的資金投入也越來越多。如果僅依靠財政支持，會加劇國家和地方政府的財政負擔。因此，有必要在公益林的建設中探討市場化多元化的方式，緩解僅依靠財政資金支援的局面。
由于我國公益林生態補償資金主要來源于國家財政支持，導致生態補償的補償標準普遍較低，如果按照市場價格對林權人進行補償，無疑會加大國家財政的負擔。較低補償標準盡管會減輕國家的財政負擔，但使得一些林權人不愿意將自己的自有林納入公益林的保護范圍，也會降低農戶保護公益林的積極性。有些市縣，以低山丘陵為主，自身適于林木種植，對于種植商品林的農戶來說，一畝的商品林的收入遠高于國家的公益林生態補償。有些林戶的公益林劃定面積較小，導致下撥到手的公益林生態補償金僅有幾塊錢，林戶不愿意支取。對于補償標準，有些省市對于公益林的補償未能根據公益林的質量，生態區位以及提供的生態價值等綜合因素進行補償，如《青島市生態公益林保護條例》規定補助資金標準按照生態公益林面積計算，實行總量控制，很顯然這樣的補償標準不科學。因此，對于公益林的生態補償不能簡單地依據其面積的大小進行補償，還需要綜合考慮生態公益林的各方面因素，從而制定科學合理的公益林生態補償標準。
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2 公益林生態補償存在問題的原因分析

2.1 實踐困境：以行政治理和政策調控為主的粗獷式治理
我國現行的公益林生態補償的模式是以政府為主導進行補償，其補償方式主要為項目制，所謂項目制是指將以往的多部門多環節多頭管理統一到一個部門進行管理。在公益林生態補償中，國家主要通過以橫向補償或者地區間的縱向補償的項目制實現公益林生態補償的目標。在實踐中，國家或者地方政府通過下撥財政經費，主要是對公益林進行補償同時支付管護工資等來實現公益林的保護。而這種項目制實施的公益林生態補償不同于市場運作，它不以市場需求為標準，主要由政府進行統一下撥財政資金，規定統一的補償標準，具有效率高，在短期內能夠擴大公益林的保護面積的效果。對于公共事業領域，能夠較為廣泛的衍生到民生領域，使較多數人享受環境提升帶來的成果。
項目制通過資金組合的方式將復雜的社會利益進行整合，從而作為一個整體進行治理雖然這種項目制在一定程度上能夠保護公益林，為社會公眾提供生態服務，但是項目制是以行政治理和政策調控為主的，并未能從法律層面上對公益林的實際所有者即林權人的利益進行規定。在這種以行政調控為主的模式下，使得我國公益林生態補償在實踐操作中往往依托于國家或者地方政府的政策，而得不到法律上的管理，這種模式是一種以行政治理和政策為主的控制模式，使得我國生態公益林保護制度在實踐中容易得不到很好的執行。
在我國公益林生態補償采用項目制形式，通過征收、贖買、置換等形式將林權人的私有林變為公益林，毫無疑問，其對林權人的權利帶來了較大的影響。但是由于項目制的存在，在私有林或者集體林轉化為公益林時不可避免出現補償標準過低，對林權人激勵性不足，資金未能落實到位等。由于項目制是以項目的實現為目的，有時項目期滿，后續的安排未能落實到位，會使得項目的實際效果大大減損。因此，有的地方，公益林由于推行項目制，在項目期滿后，公益林的后續補償是否繼續，管理責任等未能得到落實，使得公益林得不到很好的保護。在公益林保護中，由于我國現在未能有一部專門關于公益林生態保護的法律法規，實踐中也多是以政策文件的形式出臺，由于政策文件不具有剛性，經常變動，會大大降低人們對公益林生態補償的穩定預期。
在我國公益林生態補償的實踐中，可以看出項目制的實質是集國家行政治理與政策調控為一體的模式。這種模式雖然具有靈活性，能夠短期內實現公益林生態補償，但是長期來看，還是存在一些弊端。因此，為了使人們對公益林生態補償有一個合理的預期，必須出臺法律法規對其進行管理，但遺憾的是，關于生態補償，一直以政策導向為主，2010 年國務院將生態補償列入立法計劃，起草《生態補償條例》，但至今仍然未出臺，因此必須加緊法律法規的出臺。在公益林生態補償中，法律法規與行政政策二者并不是排斥的關系，都有各自的優點，需要找出二者的平衡點，通過政策的靈活性與法律法規的穩定性來共同促進公益林的保護。
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2.2 理論缺陷: 理論研究薄弱以及未關注林權人的自身利益

我國公益林生態補償在實踐中主要以行政治理與政策性調控為主，呈現出明顯的功利性，很大原因在于我國法學學者理論研究不足導致的。由于環境法作為一門新興學科，很多基礎定義眾說紛紜，未能達成共識。在公益林生態補償的研究中同質化較為嚴重，很多法學者往往從生態學、管理學以及林學角度來對公益林生態補償進行分析再簡單運用法律權利義務關系對概念進行定義，但是這種做法往往不能很好的解釋現實中存在的問題。（4）在關于公益林生態補償的研究中，很多學者采用實地調研、走訪林業部門等形式來進行研究，雖然能夠較為清楚的了解公益林生態補償的落實情況以及實踐中的措施，但是有的學者容易將實踐中的創新措施等同于理論成果，未研究其背后的本質。這種做法很明顯不利于公益林保護的進一步發展。因此，應該從法律角度運用法律的思維對公益林生態補償進行研究。

關于公益林生態補償的研究，學者們多是從宏觀角度即政府方面進行研究，很少精確到微觀主體即林權人的角度。作為公益林生態補償制度，雖然其最終目的是為了保護公益林，提高環境的生態價值，但是對林權人進行生態補償也是其目的之一，也是實現最終目的的必經之路。只有林權人得到了較好的補償，其積極性與參與性會極大的提高，從而公益林也能得到較為全面的保護。因此，在公益林生態補償的研究中，研究視角由宏觀主體“政府”轉向微觀主體“林權人”無疑是公益林生態補償研究的一個發展趨勢。由于生態價值具有難以衡量性，在公益林提供的生態價值中，很難確定誰是受益人以及受益地區，很難將目前現存的財產關系套入公益林生態補償中來。

我國《森林法》對公益林的范圍進行規定并規定了森林生態效益補償基金。但是該基金的范圍、用途、性質等問題未進行明確規定，到底屬于行政補助或者行政補償未進行說明。在其內容上是因保護環境使環境得到極大改善進行補償還是因公益林的區劃損害了林權人的既有權利進行補償未進行明確。公益林生態補償的實踐已經開展了很多年，國家也越來越重視公益林的建設與保護，通過下撥大量的財政資金來支持公益林的建設。但是無論是何種類型何種形式的財政資金，最終都應當落實到微觀主體林權人的身上，因為他們是公益林保護中的重要一環。而生態補償是為了通過再分配實現公平正義，在最大程度上減少林權人的損失。而生態保護地役權制度是從私法地役權制度發展而來的，它通過限制供役地人的使用權來使供役地主體獲得補償，而該限制對供役地人的損失較小，其他權利不受影響，同時因生態保護地役權以公共利益為目的，能夠更好的保護環境。可見，在公益林生態補償中引入生態保護地役權是一種較好的選擇。因此，下文將詳細論述在公益林生態補償中引入生態保護地役權的原因。
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3 通過生態保護地役權實現公益林生態補償的理論證成
3.1 公益林生態補償的現有措施及評價

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3.2 將公益林引入生態保護地役權的理論優勢

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4 公益林引入生態保護地役權的可行性分析

4.1 實踐中已存在大量生態保護地役權合同
隨著我國對生態環境的重視，環境保護的形式也逐漸得到創新，而生態保護地役權合同作為一種新的形式，實踐中也已經出現。生態保護地役權兼具經濟價值與生態價值，不同于普通的地役權合同，而且法律中并未有明確的規定。然而在實踐中,生態保護地役權合同并不鮮見。例如, 錢江源國家公園位于我國長江三角洲，這里經濟發達，人口稠密，保存較好。與西部其他國家公園的面積相比，錢江源國家公園顯得有些狹小，僅252 平方千米。盡管面積狹小，但是錢江源國家公園由于地理位置優越，位于我國長江三角洲地區，因此，土地關系相對復雜。其中，錢江源國家公園以集體林為主，國有林面積僅占 20.8%。如果將錢江源國家公園以征收、租賃或者贖買的方式轉化為國有土地，一方面會給國家財政帶來巨大的負擔，另一方面也會加劇人民的不滿。因此錢江源國家公園管理委員會結合錢江源國家公園的實際情況，率先對國家公園內的集體林地進行地役權改革。（9）2018 年開化縣人民政府錢江源國家公園管理委員會發布了《錢江源國家公園集體林地地役權改革實施方案 》明確規定集體林地地役權的成立條件、地役權合同格式文本、地役權補償金的標準和使用規定、地役權的存續期限以及管護制度等，第一次以官方文件的形式正式確認了地役權的正式存在。由地役權補償金取代了生態補償，其中對于集體林權的村民將其權利委托給村民委員會，由村民委員會與錢江源國家公園管理委員會簽訂地役權合同，將管理權讓渡給錢江源管理委員會，合同中約定雙方的權利義務并且森林、林地、林木的權屬不發生改變，只是對其使用權進行了一定的限制。錢江源國家公園集體林地役權制度的改革為生態保護地役權制度引入公益林生態補償提供了經驗積累。

4.2 生態保護地役權的精神體現有部分法律法規和政策中
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5 公益林生態保護地役權的制度設想

5.1 公益林生態保護地役權立法模式的選擇

立法模式的選擇是設計一項法律制度的前提條件，因此將生態保護地役權制度引入公益林生態補償制度中，首先需要做的是確立公益林生態保護地役權立法模式的選擇。對于目前，有兩種立法模式的進行選擇，第一是在民法典物權編中中直接進行規定；第二是在《森林法》中在第六章經營管理中進行規定。

（1）在民法典物權編中直接規定。公益林生態保護地役權制度在其性質上屬于特殊的用益物權，因此原則上可以在民法典的物權編可以直接進行規定。《民法總則》將“綠色原則”作為民法的一項基本原則，可見作為“萬法之母”的民法也重視通過私法途徑來保護生態環境。而公益林生態保護地役權制度的出現正是將私法引入到環境保護的一項制度。而民法典正在處于編纂過程中，將生態保護地役權制度寫進民法典正是千載難逢的時機。但是從全國人大常委會最新公布的三審稿可以看出關于地役權的規定與《物權法》中地役權的規定差別不大，因此，可以看出立法者將生態保護地役權制度引入民法典中的可能性不大。另外民法作為基本法，其規定的內容往往具有普遍適用性與較高的權威性，而生態保護地役權制度以及公益林生態保護地役權制度較地役權制度適用范圍更窄，內容也較為具體，因此不適宜規定在民法典物權編當中。

（2）在《森林法》中進行規定。由于新修訂《森林法》對于公益林問題進行了系統的規定。在總則第七條為公益林的保護提供原則性的指導。在第六章經營管理，以專章的形式對公益林的界定、采伐、保護、經營等方面進行了系統性的規定。由于公益林生態保護地役權制度不僅能夠對公益林進行保護，對林權人進行補償，而且其也是一種特殊的經營方式，因此，在第六章中經營管理引入公益林生態保護地役權制度是較為合理的。《錢江源國家公園集體林地地役權改革實施方案》體現了當地政府在建設國家公園過程中積極探索生態保護地役權制度，而當前，我國國家公園的建設正在如火如荼的進行，很多地方集體林和個人承包林是否順利解決關系著國家公園建設的成功與否。因此，在《森林法》中，將公益林生態保護地役權制度固定下來，能夠為其他地方國家公園的建設提供法律支撐，同時也能夠更好的保護公益林。

綜上所述，結合民法典編纂現狀以及公益林發展情況和國家公園的建設現狀可以得出，目前較為適合的立法模式是在《森林法》第六章經營管理中引入生態保護地役權制度。

5.2 公益林生態保護地役權的制度構造

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參考文獻（略）

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