城市中心區地下空間開發管理政策分析

　　0前言

　　在我國，大部分城市對地下空間利用已進入到通過制度創新設立地下空間建設用地使用權，將“可經營性資產”徹底推向市場并作為流動“資本”，仿照城市房地產開發體制建立“招拍掛”的地下權獲得制度，對地下開發進行控制和管理。各地管理辦法中均規定了地下空間的登記程序，但仍以描述性信息為主，離三維信息登記普及仍有較大差距。

　　僅北京、上海、杭州、深圳等少數城市結合自身業務需求開展了對地下空間進行空間規劃編制導則、空間使用權管理等方面的研究。

　　1地下空間權屬管理現狀與分析

　　深圳市在2011年對《土地空間使用權管理關鍵技術及規范研究》進行了成果鑒定并設計了基于紙質載體的“一主四輔”的組合圖和基于電子媒體的“多視圖”兩種三維產權體權證圖方案，上海市規定對涉及地下空間控制的重點地區需另行編制《地下各層空間控制圖則》。但各城市在編制層次、內容和深度不盡相同，對地下空間實體或者綜合體的考慮較少，而且研究僅限于導則編制層面，缺少實際操作層面上的不動產地下空間權利界限登記方法研究，目前不動產登記實際工作中所需的地下空間權利界限確定方法的研究近乎空白，難以用于指導實際工作。

　　地表以下和地表以上空間都存在確權問題，這些問題都是由“基于地皮”的土地權屬劃定方法引發的，因而兩問題在本質上是一致的。歷史上形成的“基于地皮”的權屬劃定方法用于劃定土地權屬是適用的，而用于劃定空間權屬則是不適用的，這是問題的癥結所在，因此需要建立一套適用于劃定空間權屬的方法。

　　2劃定空間權屬的方法探究

　　地下空間開發利用管理主體多元，包括規劃、建設、國土、房產、人防、消防、環保等部門。具體而言，規劃主管部門負責地下空間規劃的編制及部分審批，核發地下空間選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證，對地下空間信息實行動態管理；建設主管部門負責地下空間的建設施工管理，核發地下空間施工許可證；國土部門負責地下空間使用權的取得，核發土地使用權證書；房產管理部門負責地下空間的登記，核發地下空間所有權證書；人防主管部門負責民防工程的規劃、建設、管理；公安機關消防機構負責地下空間的消防安全監管；環保部門負責地下空間的環境影響評價及其他環保工作。

　　但是，由于早期地下空間開發量不多，管理較為分散，且面對的問題也較為簡單。很多地下空間的利用項目按照如今的消防法律及管理辦法都不能給予通過，需要經過多次專家討論、政府審批，有的方案甚至被放棄，這些問題導致地下空間開發效率低下。另外，地下空間的規劃、建設、管理由民防主管部門負責，這種管理體制已不適應現代城市發展。

　　借鑒日本的管理經驗，我國地下空間開發應該分為交通、市政、人防、商業四大部門，即便由于“平戰結合”的需要，將人防與商業經營結建，也不應將商業經營部門歸屬于人防部門管理。 地下空間應該按照不同的所屬進行管理，交通、市政、人防、獨立商業經營者對所開發的地下空間應分別進行獨立管理。

　　目前地下空間的管理與地面建筑執行同樣的程序。但是，地下建筑的審批過程遠比地面建筑復雜。因此，在規劃、房產、國土、人防、消防、環保各部門設置獨立的地下空間管理部門，各部門之間保持協作關系，同時可以與所在部門的地面建筑審批進行協作，以此滿足地下空間利用管理的要求。

　　3地下空間開發原則

　　3.1公共利益優先原則

　　建立緊湊型城市應首先保證公共利益。緊湊型城市要求提高城市基礎設施和服務效率，實現低成本、高效率的行政運營，以及高效的公共交通。城市商業在公共利益與私人利益發生沖突(如市政設施的建設與商用地下空間開發發生沖突)時，應該優先考慮公共設施(包括地下管網、市政設施、地下交通等)的開發利用，以保證城市功能的正常運行。

　　3.2地下空間優先開發原則

　　在城市建設過程中，應該鼓勵地下空間的開發，尤其是半地下空間，利用其屋頂創造城市基面以提供平坦的公共活動空間。城市建設方案在審批過程中，應該改變過去對城市景觀宏偉高大的追求，轉而從利用地形為城市空間提供容量的角度進行審視，有效運用地下空間向下垂直發展的優勢，促進城市建筑與環境協調發展。

　　3.3城市設計方案實施原則

　　地下空間設計一般在城市設計階段形成，在城市設計過程中建筑適應地形而產生城市不定基面及地下空間。因此地下空間的城市設計及修建性詳細規劃對于地下空間的利用具有決定作用。但是目前由于城市設計方案一般都不具有強制性要求，因此地下空間的利用也常常是紙上談兵。所以保證地下空間與地面空間一體化城市設計的實施對城市空間的利用具有重要意義。

　　4地下空間管理策略

　　城市地下空間的規劃、設計、建造、運營維護與防災安全管理等都離不開全面了解和準確掌握城市地下空間基礎數據。采用數字化、智能化方式對城市地下空間數據進行管理是必然的發展趨勢，即在地下空間探測－規劃－建設全過程中對地下空間的所有數據實行信息化管理，為城市地下空間合理規劃、城市地下空間建設和決策、城市防災和應急處置提供依據。根據城市地下空間開發利用的具體需求和階段特點，制訂地下空間信息化管理的重點工作；由當地政府統一協調，確定城市地下空間數字化、智能化的管理主體、實施部門和建設單位；建立數據管理與共享機制、系統建成后的運行機制；在此基礎上分階段實施，在實踐中完善。

　　基于智慧城市理念的地下空間管理是把感應器嵌入和組裝到城市地下空間的建筑、道路、停車場、市政管線(電力、電信、燃氣、供水、中水、排水、熱力等)等設施中，全面感知各個地下設施位置、綜合開發安全區域和薄弱區域等信息，并被普遍連接，形成物聯網，再將物聯網與現有的互聯網重組，實現物理世界與信息系統的整合，從而使城市地下空間更加智能、安全地運行。基于智慧城市的地下空間管理有別于傳統的運行方式，在數據采集、加工和處理方面體現為3個基本特點：更透徹的感知(instrumen?ted)、更深度的互聯互通(interconnected)和更廣泛的智能化應用(intelligent)。

　　4.1地下空間權屬層面

　　城市中心區立體化的土地利用促進了地下空間權的產生，國外地下空間權的立法提高了土地資源的利用效率，推進了公益事業的開展，保證了公共設施的建造，維護了社會公平。我國《物權法》規定地上、地表和地下分設使用權。地下空間權包括地下空間所有權、使用權、租賃權、抵押權、繼承權等多項權利。土地使用權和地下空間使用權存在以下關系：一是依法獨立使用地下空間，其土地權利確定為地下空間使用權，以出讓方式取得的，確認為地下空間出讓土地使用權；二是以劃撥方式取得的，確認為地下空間劃撥土地使用權；三是單建地下工程項目屬于經營性用途的，出讓土地使用權時可以采用協議方式，有條件的，也可以采用招標、拍賣、掛牌的方式。

　　地下空間開發管理主體多元，包括規劃、建設、國土、房產、人防、消防環保部門等，工程管理實行“一書兩證”，包括選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程許可證。地下空間利用可分為結合地面建筑開發和單獨開發。結合地面建筑進行的地下空間開發，如車庫、地下商業街等結合地面建筑一并辦理相關規劃手續。單獨開發建設的地下空間根據物權法可分層確定土地使用權，但涉及市政項目時，程序上還存在一些不規范。單建地下工程的建設單

　　位按照基本建設程序取得項目批準文件和建設用地規劃許可證，向國土部門申請建設用地批準文件，結建項目隨地面建設工程一并向城鄉規劃主管部門申請。

　　地下空間開發應該遵守公共利益優先原則、地下空間優先開發原則、城市設計方案實施原則；在土地供應方式上應該實行地下空間有償、有期限使用制度，使用權分層登記的，每一層作為一個獨立宗地進行登記，并且增設法規體系，如地下街標準、地下車庫標準等，建立各管理部門相互協作的機制。

　　４.2法律法規層面

　　(1)制定地下空間專項立法：我國現有地下空間開發的相關法律法規主要以行政法規為主，涉及地下空間的內容分散在相關法律中。基于我國政治、經濟和管理體制，建議出臺單行立法，對地下空間利用做出系統和全面的規定。

　　(2)進一步明確地下空間權屬：明確地下空間的所有權和使用權，一方面確保地下空間的合理開發和有效管理，另一方面也促進私人資本投入地下空間開發。

　　(3)基于地下空間專項立法，完善并細化相應的配套法規。

　　4.3管理層面

　　針對中國地下空間規劃和管理過程中出現的“管理體制亟待完善、規劃制定落后實踐”問題，中國急需建立基于權屬、規劃、運營維護、安全使用、數據信息五位一體的綜合管理框架，包括：投資管理、用地管理、規劃管理、建設管理、產權管理、使用管理、拆除管理、信息管理八個方面，深入研究探索地下空間資源開發利用全生命周期的管理內容和管理細則。

　　5結語

　　為響應國家城市有機更新策略，保障城市地下空間規劃及設計的實施，本文進行了地下空間物權劃分及管理等方面的研究，此研究有別于傳統的土地權屬概念，提出了適合現今社會的空間權屬概念，為城市地下空間綜合管理體系的完善，提供一種更為契合的路徑。