中國保險業差異化監管探討

本文是一篇職稱論文，筆者認為保險業的差異化監管需要專業素養過硬的人才，既可以依托高校課程，在新文科背景下培養“懂保險”“懂技術”“懂法律”的創新復合型人才；也可以通過金融機構內部的專業培訓和選拔，發現和培養富有實踐經驗和專業素養的保險人才。
一、差異化監管產生的背景
（一）保險監管的內涵
1.保險監管定義。保險監管是指政府相關部門以《保險法》等法律法規為準繩，對保險市場及其組成部分實施的監督管理行為。保險監管源于保險市場失靈現象所引起的政府對保險業的干預行為，是政府對保險業進行宏觀調控的一種手段。其目的是維護被保險人合法權益、提高市場配置資源的有效性、維護保險體系安全與穩定、促進社會經濟可持續發展、追求社會福利最大化。
經濟學上認為實施監管需要滿足以下三個要件：一是已經存在或預期會出現市場失靈現象；二是市場失靈已經或可能引起明顯的效率低下或不公平現象；三是政府的干預和監管可以解決上述現象。我國保險市場目前的市場失靈主要是由市場支配力、外部性與搭便車、信息不對稱等問題引起的，并且已經在一定范圍內引起了不公平現象，需要監管進行干預。
2.保險監管體系。保險監管體系包括國家保險監管機關、保險行業自律組織、保險信用評級機構、獨立審計機構和社會媒體等監管主體。廣義的保險監管體系還應包含保險機構內部控制與審計。
國家層面的監管包括立法監管、司法監管及行政監管三個層次。保險行業協會是保險行業的自律組織，通過制定自律規則，約束不正當競爭行為，維護公平有序的保險市場環境。以貝氏、標普、穆迪為代表的信用評級機構給出的評級結果反映了保險公司的信用水平。獨立審計機構的審計意見反應了保險公司會計報表等信息的客觀公正性。社會媒體對保險公司聲譽等起到約束監督作用。構建完善的保險監管體系將有助于提高保險公司的經營管理水平、防范和化解保險業的整體經營風險，確保監管目標的順利實現。廣義的保險監管體系應是外部監管和內部控制的統一。
（二）差異化監管起源
差異化監管理論的前身是差異化競爭理論，最早是在企業為提升競爭力，尋求特色化、差異化服務的過程中產生的。在企業尋求差異化發展時，監管機構將監管理念和這一市場現狀相結合，逐步形成了差異化監管的最初模型。
金融業中發展較為成熟的是商業銀行的差異化監管。我國銀行業的差異化監管是基于《巴塞爾協議ⅱ》和《巴塞爾協議ⅲ》對商業銀行資本充足率、過渡期安排、杠桿指標、流動性和金融系統性風險防范等方面的差異性要求，結合不同類型商業銀行的發展歷史和經營現狀設計的，目的是提高抵御銀行業系統性風險的能力，保證金融市場的穩定性和安全性，實現監管效用最大化。2021年9月，銀保監會印發《商業銀行監管評級辦法》，把評級結果分為1—6級和s級，評級要素在傳統的六維度“cam?els+”銀行評級體系基礎上得到了優化補充，包括資本充足、資產質量、公司治理與管理質量、盈利狀況、流動性風險、市場風險、數據治理、信息科技風險、機構差異化共九項要素。
（三）保險業監管現狀
保險監管的主要目的是防范和化解重大風險、維護市場秩序、提高保險行業經濟效益和保障社會穩定。學術上把保險監管分為廣義監管和狹義監管，本文討論的保險公司的監管屬于狹義監管。保險業監管手段主要包括現場監管與非現場的監控，監管者通常將兩種監管方式相結合來對保險業進行監督管理。
現階段對保險公司的監管大致分為宏觀監管和微觀監管兩個維度。宏觀上，國家立法機關制定保險相關的法律法規，規范相關機構的行為。監督管理部門依據法律法規對保險機構進行具體的監督和管理，貫徹落實法律法規，保障保險行業的長期穩定發展。微觀上，監管內容包括保險公司的成立、運營和退出等。保險公司的成立應當滿足《保險法》規定的條件，由國務院保險監督管理機構批準后成立。保險公司經營過程中，監管部門會從保險公司的資金運用、保單設計和費率制定、交易行為、公司治理與內部控制、資產負債管理、資本充足性及償付能力、再保險機制等方面進行監督。保險公司有義務配合監管部門的監督，按時提交財務報告，接受監管部門的現場檢查，并依法支付監管費用。保險公司解散或破產需要經過國務院保險監督管理機構同意，同時，為彌補和減少保險公司破產或被撤銷給各方帶來的損失，在公司正常經營時要按照監管標準設立保險保障基金，提取責任準備金和保證金。
趙國新（2008）指出有效的保險監管應該是持續的動態監管，是“監管—創新”和“突破監管—重新監管—重新創新和突破監管”的持續調整過程。所以，除了上述監管內容，銀保監會根據當前保險業的發展狀況、保險公司經營管理環境的變化、保險產品的創新情況等完善了監管理念，并制定了新的監管政策。如2020年，銀保監會發布了《保險資金參與國債期貨交易規定》，同時對《保險資金參與金融衍生產品交易辦法》和《保險資金參與股指期貨交易規定》進行修訂，加強了對保險投資和相關衍生產品的監管。2020年和2021年，銀保監會先后發布《互聯網保險業務監管辦法》和《保險集團公司監督管理辦法》，以加強對新興互聯網保險和保險集團的監管。
（四）當前監管存在的問題
1.監管“一刀切”。一方面，分類監管有助于提升監管效率。對于同類而不同質的保險公司進行同類監管，雖然監管效果有一定提升，但卻不能很好地體現保險公司的差異性，同時會限制保險公司的發展，不利于創新突破和提高險企競爭力。陳娟娟和侯娟（2015）提出了“無效區間”理論，即距離約束點較遠的機構很難實現預期的監管效力，并在此基礎上通過情景分析法對比了同質化監管和差異化監管的約束效果，得出結論：如果對所有機構采取“一刀切”的監管會嚴重限制其差異化經營，阻礙其形成核心競爭力，使得行業同質化發展更嚴重。部分公司不得不提高經營成本，最終導致交易成本提高，不利于企業的良性發展。
2.監管力量不足。監管效率低下的原因還有監管力量不足、監管者專業素質不高、監管制度不健全等因素。監管者處于一個行業的“上帝視角”，可以收集各個保險機構的經營數據以對行業進行分析，因此監管者制定的監管政策應“從現實中來，往發展中去”。若監管者缺乏專業經驗和發展的眼光，很有可能會再次出現如20世紀引入新型人壽保險時因監管準備工作不足而被迫叫停的窘境。
二、差異化監管的必要性與可行性
（一）差異化監管的必要性
從具體實務上看，差異化監管的提出是因為各保險公司具有業務特征差異、規模差異、經營對象差異、地域差異等。為了保障市場的有效和競爭的相對公平，銀保監會只有根據不同保險公司的特點先統籌規劃，再特殊監管，即由監督者統籌制定原則性條款，再采取分類評分評級措施，制定與各級保險機構相匹配的監管方式，才能進一步提升保險行業的風險管理水平、提高監管效率，促進保險業可持續高質量發展，做到以差異化監管引導差異化發展。
1.差異化監管可以助力走好中國道路。金融是世界經濟的重要組成部分，是推動實體經濟發展的重要保障。當前，我國金融業快速發展，保險作為金融“三駕馬車”之一，專業性強，對保障國民生活、發展實體經濟、穩定宏觀市場都有重要作用。保險業健康發展離不開有效的監管，且監管制度需要因時而變。建立保險業差異化監管的目標是兼顧經濟效益和社會效益，促進我國保險事業的發展，以保險業的健康發展反哺社會，助力走好民族復興之路、國家富強之路、人民幸福之路。
2.差異化監管可以引導和規范公司的發展。保險業發展呈現同質化趨勢，各公司為了搶占市場份額發生激烈競爭，而過度競爭會導致資源浪費，不利于行業發展。差異化監管可以通過限制過度競爭、鼓勵錯位競爭，促使保險公司根據自身優勢性資源，結合自身市場定位和發展戰略，形成各具特色的多元化、差異化發展的保險經營模式，推動“小而精”的公司和“大而強”的公司協同發展。
（二）差異化監管可行性
1.現有監管基礎良好。保險監管差異化并不是空穴來風，2017年底，原保監會發布了《保險資產負債管理監管辦法（征求意見稿）》，后又陸續發布了一系列文件。目前，差異化監管文件主要集中于財產保險、成熟度不高的新型保險（如互聯網保險）和保險公司資產負債管理相關方面。同時，銀保監會每年公布的季度保險業償付能力調查表根據公司的綜合償付能力、核心償付能力、操作風險、戰略風險、聲譽風險和流動性風險，將公司分為a、b、c、d四類，并以此作為實行差異化監管的基礎。銀保監會下一步的目標就是探索差異化監管，現有的文件已經指明了方向，并落實了部分措施，進入了為更深度的差異化監管所服務的意見征集和書面調查階段。因此，實行差異化監管有良好的基礎條件（見表1）。
2.銀行業差異化監管初見成效。2010年，《巴塞爾協議ⅲ》補充了對商業銀行監管的一系列新標準，在后來的銀行業監管規劃中，原銀監會大力推行差異化監管。差異化監管是銀行追求監管效率的一種手段，眾多實證研究都表明對商業銀行進行差異化監管是必要的，可以對不同規模的商業銀行起到針對性監管的作用。在不同時期，差異化監管對商業銀行的資本充足率、資本流動性、銀行杠桿等指標都有程度不一的影響。2012年，原銀監會陸續發布各類文件，對不同規模的商業銀行及其資金引入、機構準入、非信貸業務等方面進行差異化監管，并且在2016年提出了“監管閾值系統”，對每一家商業銀行設立不同的預警值。從實施差異化監管多年來的市場數據可見：確立不同銀行的差異化監管標準有利于節省商業銀行的運營成本，提升運營有效性。2021年9月，銀保監會印發了《商業銀行監管評級辦法》，根據資本充足、資產質量、公司治理與管理質量、盈利狀況、流動性風險、市場風險、數據治理、信息科技風險、機構差異化要素等指標，將商業銀行監管評級結果分為1—6級和s級，等級越高說明風險越大，需要越高程度的監管關注。